Droit Administratif Licence 2

Le pôle organique, ou critère organique, est le plus simple à définir. Il fait référence aux institutions, aux structures qui assurent une activité, ainsi qu’aux agents qui sont dans ces structures, qui les font fonctionner. Parler de service public, c’est donc parler avant tout des services des personnes publiques qui assurent un certain nombre de missions. Alors si l'on examine un petit peu ce que représente le service public du point de vue organique, il faut examiner les personnes publiques, dont nous avons vu qu'elles sont représentées en France d'abord par l'État, l'État qui est la personne publique par excellence.

L’État dispose de services, et d'abord de services centraux, et l'on sait que ces services centraux sont extrêmement développés dans notre pays, compte tenu de cette sorte de tradition de centralisation, qui nous caractérise. Ces services manifestent la présence de l'État. Si l’on en veut une illustration matérielle, il suffit de penser à l'un de ses ministères, par exemple au ministère des Finances dont on sait qu'il est toujours l'un des plus importants ministères de n'importe quel gouvernement ; et lorsque l'on voit ce qu'on appelle « Bercy », Bercy c'est cet énorme bâtiment, c’est un lieu que l'on ne peut pas ne pas voir et qui où siège le ministère des Finances, ou tout au moins une partie des services de ce ministère. L’État dispose également de services à l'échelon local, services furent appelés jusqu'en 1992 « services extérieurs ». Cette formule est d'ailleurs au passage, remarquons le, significative de cette centralisation française car ce qui est extérieur, c'est ce qui est loin, c'est ce qui est en dehors du cercle où l'on prend les décisions. Depuis 1992, ces services sont appelés plus justement « services déconcentrés ». Ces services déconcentrés peuvent se trouver à l'échelon départemental, qui demeure aujourd'hui l'échelon de prédilection de ces services déconcentrés (on pense à l’équipement, à l'agriculture, à bien d'autres ministères encore), et ces services se peuvent se trouver également à l'échelon régional (pensons par exemple aux directions régionales de l'action culturelle qu'on appelle les DRAC). Ces services peuvent également se trouver aux deux échelons : à la fois échelon départemental et échelon régional. C’est par exemple le cas de services sociaux, ce qu'on appelle les DDASS (direction départementale de l'action sanitaire et sociale) avec les DRASS (directions régionales de l'action sanitaire et sociale).

Les personnes publiques sont aussi représentées bien sûr par les collectivités territoriales que nous avons vues dans des leçons antérieures, et ces collectivités disposent également de services, services qui se sont considérablement accrus avec le développement de la décentralisation.

On peut observer que ces collectivités ont cherché à se donner une visibilité, notamment avec ces « hôtels du département » ou « hôtels de la région », qui parfois sont relativement imposants, manifestent aussi cette présence de la collectivité territoriale. Et, plus récemment, le transfert de certaines compétences de l'État aux collectivités territoriales s’est accompagné du transfert d'un certain nombre de services.

Pour faire fonctionner tous ces services, à la fois de l'État et des collectivités territoriales, les personnes publiques disposent d'agents, et ces agents ont souvent, pas systématiquement mais souvent, le statut d'agent public. La plupart de ces agents publics sont des fonctionnaires.

Rappelons qu’il existe en France trois fonctions publiques : la fonction publique de l'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

Et l’ensemble de ces trois fonctions publiques représente plus de 5 millions de personnes aujourd'hui, ce qui fait de la France le pays développé qui, à proportion de sa population, compte le plus grand nombre de fonctionnaires. Il faut également se souvenir que aussi bien l'échelon de l'État, que celui des collectivités territoriales, un service peut ou non être personnalisé. Cela veut dire qu'un service peut acquérir ou recevoir la personnalité juridique. La plupart des services n'ont pas la personnalité juridique, et par conséquent, les décisions qu'ils prennent, le sont au nom de la collectivité dont ils relèvent : exemple un service d'urbanisme, un service des ponts et chaussées, un service de l'équipement, de l'agriculture relèvent, selon les cas, de l'État, principalement, de la commune, ou encore du département.

Lorsqu’un service est personnalisé, c'est-à-dire lorsqu'il est donc doté de la personnalité morale, on dit qu'il s'agit d'un établissement public. Ainsi par exemple, à l'échelon de la commune : le centre communal d'action sociale (CCAS), qu'on appelait autrefois « bureau d'action sociale », ou encore l'hôpital, que l'on trouve dans la commune, sont, dans certaines communes, sont des établissements publics. Les établissements publics peuvent donc être communaux : cas d’un hôpital, que l’on vient de citer, cas d’un musée, cas également désormais des écoles primaires depuis 2004. Ces établissements publics peuvent être départementaux, là l'exemple le plus important est celui des collèges, mais l’on trouve également les hôpitaux psychiatriques. Ces établissements publics peuvent aussi être des établissements publics régionaux, le meilleur exemple en est celui des lycées. Voilà pour le critère organique.

â Quant au critère matériel, dans cette définition du service public, le critère matériel est représenté par l'intérêt général. L’intérêt général est une notion qui peut paraître relativement vague, et donc cette notion appelle un certain nombre de remarques.

D'abord, les personnes publiques, et l'État au premier chef, mais également les autres personnes publiques peuvent être qualifiés de personnes publiques finalisées, finalisées en ce sens qu'elles doivent poursuivre l'intérêt général, elles ne peuvent que poursuivre l'intérêt général.

En contentieux, ce qu'on appelle le détournement de pouvoir est un moyen, un argument, qui est destiné à sanctionner la personne publique qui ne poursuivrait pas l'intérêt général.

De plus, il ne peut pas s'agir de n'importe quel intérêt général. Une personne publique est sanctionnée si elle ne poursuit, par exemple, que son intérêt financier. L'intérêt financier pouvant être un intérêt général, mais une collectivité publique ne peut pas poursuivre exclusivement un intérêt financier.

Une deuxième remarque. La terminologie en la matière peut varier, il ne faut pas y accorder trop d'importance. Ainsi la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen parlait de « l'utilité commune » qu’elle opposait à « l'utilité particulière ». De même, un peu plus tard, on va parler de « l'intérêt public ». Cette formule d'intérêt public permet de différencier plusieurs intérêts publics : l'intérêt public local, l'intérêt public national. Et généralement, on admet que l'intérêt public national doit l'emporter sur l'intérêt public local.

âTroisième remarque. Lorsque l'on parle d'intérêt public, on comprend aisément qu'on ne peut pas se situer seulement sur le terrain juridique, car l'intérêt général est d'abord celui qui est défini par les gouvernants, désignés démocratiquement par la nation. Les conceptions politiques peuvent donc être différentes, et il est souhaitable qu'elles le soient, car l'unanimité est toujours dangereuse, car fausse ou faussée. Cela signifie donc que, selon les idéologies, l'intérêt général peut être compris et défini de manière plus ou moins large. En d'autres termes, certaines idéologies sont plus interventionnistes que d'autres, notamment dans le domaine économique, et cela retentit sur la définition que l'on donne de l'intérêt général. Il faut également tenir compte d'un autre facteur, qui est ce que l'on pourrait appeler « le facteur temps ». En d'autres termes, ce qui est d’intérêt général à un moment donné peut ne plus l'être quelques décennies ou un siècle après. Cela explique que des services publics peuvent disparaître, à vrai dire il n'y en a pas beaucoup, le meilleur exemple, presque le seul que l'on peut citer, est celui des cultes, car les cultes furent un service public. Ils ne le sont plus depuis la loi de séparation des Eglises et de l'État du 9 décembre 1905. On pourrait peut-être également citer, parmi les services publics qui ont disparu, la disparition de service public des lavoirs publics, que l'on trouvait dans les communes, tout au moins les petites communes, lavoirs qui subsistent encore, et que l'on peut encore voir aujourd'hui.

Mais il est encore plus facile de comprendre que ce qui n'était pas service public peut le devenir parce que les dirigeants, l'opinion publique, considèrent qu’il doit en être ainsi. Un signe de cette évolution en est représenté par l'augmentation du nombre des ministères : en 1791 on compte six ministères seulement, qui représentent ce que l'on appelle les fonctions régaliennes,