Autonomie financière des collectivités territoriales

KHABOU

THOMAS

        Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, une composante du principe de libre-administration des collectivités territoriales a été précisée ; il s’agit de l’autonomie financière. Celle-ci est désormais prévue à l’article 72-2 de la Constitution, qui dispose : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. » Le nouveau cadre financier proposé par l’article 72-2 de la Constitution, telle qu’elle a été modifiée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, marque donc un tournant dans l’histoire du système de financement des collectivités territoriales et dans les relations financières entre l’Etat et les collectivités. Le principe de libre administration énoncé à l’article 72 de la Constitution est donc précisé en consacrant l’autonomie financière des collectivités territoriales, en recettes comme en dépenses, et en élevant la péréquation en objectif à valeur constitutionnelle.

Cette autonomie a ensuite été juridiquement définie dans la loi organique du 29 juillet 2004.

Une collectivité territoriale est une personne morale de droit public distincte de l’Etat qui exerce sur son territoire certaines compétences qui lui sont dévolues par l’Etat. Elle bénéficie donc d’une autonomie en matière juridique et patrimoniale, prévue et garantie par la Constitution. Et tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice.

L’autonomie financière se traduit en deux points : l’autonomie budgétaire et l’autonomie de gestion. L’autonomie budgétaire consiste notamment en la compétence des collectivités à déterminer l’affectation de leurs dépenses et l’autonomie de gestion consiste pour les collectivités à librement disposer de leurs recettes.

Mais l’autonomie fiscale est également une composante, essentielle, de l’autonomie financière. Le pouvoir fiscal de lever l’impôt et d’en fixer le produit est une prérogative régalienne. L’autonomie fiscale consiste au niveau local à pouvoir fixer le taux et l’assiette de certains impôts votés par le Parlement, c’est l’article 34 de la Constitution qui le précise.

Or l’autonomie des collectivités territoriales en matière fiscale est non seulement remise en cause de plus en plus fréquemment, mais elle a subi de larges amputations avec les évolutions du système fiscal local, la disparition de taxes et l’évolution de l’impôt local vers des dotations. Le pouvoir fiscal local subit une véritable restriction.

Dans quelle mesure l’autonomie financière des collectivités territoriales, bien que composante essentielle de la décentralisation, est-elle donc à relativiser ?

Nous verrons donc tout d’abord en quoi l’autonomie financière des collectivités territoriales s'inscrit dans le cadre plus général du principe constitutionnel de la libre administration (I), nous observerons cependant ensuite que cette autonomie est à relativiser (II).

I. Une autonomie financière locale progressive

A. Le développement des impôts locaux

Il existe quatre taxes perçues au profit des collectivités territoriales avec la taxe d'habitation, la  taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties (dont, entre autres, les terres affectées à une exploitation agricole) et la contribution économique territoriale. Ces quatre taxes représentent 45 % des recettes des collectivités territoriales.

Ces taxes contribuent à la formation des ressources fiscales des communes, départements, régions et des groupements de communes dits établissement public de coopération intercommunale (EPCI), tels que les métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes.

la taxe d'habitation  est un impôt s’appliquant à chaque personne (propriétaire ou locataire ou occupant à titre gratuit) disposant d’un bien immobilier. Elle est payée par la personne ayant la disposition ou la jouissance à titre privatif des locaux imposables au 1er janvier de l'année d'imposition.

Le montant de la taxe d'habitation dépend des caractéristiques du local imposable (superficie, éléments de confort ...) et des taux d'imposition votés par les collectivités territoriales. Il est pondéré en fonction de la composition du foyer fiscal (abattements pour personnes à charge) et des revenus perçus par l'ensemble des occupants du local imposable (plafonnement, voire exonération).

La taxe d'habitation concerne 33 millions de logements. En 2009, la taxe d'habitation a rapporté 16,5 milliards d'euros et est payée par 28 millions de foyers en France

Les taxe foncières sont réclamées aux propriétaires, contrairement à la la taxe foncière sur les propriétés baties créée en décembre 1973, la taxe d'habitation en est réclamées à la personne occupant des locaux ou à celle qui y a domicilié une activité professionnelle.

La taxe foncière est, comme tout impôt local, un impôt de recensement. Ainsi, il appartient à l'administration fiscale de recenser chaque année chaque nouveau propriétaire, l'omission d'un contribuable au rôle d'une année peut être corrigée

Les propriétés non bâties de toute nature situées en France sont imposables à la taxe foncière.

Certaines catégories de propriétés ne sont jamais imposables, d'autres bénéficient d'exonérations temporaires.

Il existe aussi des exonérations que chaque collectivité territoriale peut choisir, ou non, d'instaurer (par exemple, l'article 1395B du Code général des impôts prévoit la possibilité d'exonérer les terrains plantés en arbres truffiers).

La base d'imposition est égale à 80 % de la valeur locative cadastrale.

Enfin, La contribution économique territoriale est un impôt local instauré par la loi de finances pour 2010 qui a remplacé en France la taxe professionnelle  créée le 29 juillet 1975.

La CET est la somme de deux éléments qui ont chacun leurs propres modalités de calcul et d’imposition : la cotisation foncière des entreprises (CFE), assise sur la valeur de l’immobilier (valeur locative des biens passibles d’une taxe foncière) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), assise sur la valeur ajoutée (fiscale).

 Dans les années 1970, l'autonomie financière s'est progressivement développée et s'est très rapidement constitutionnalisée.

B. Les apports de la révision constitutionnelle de 2003 et de la loi organique du 29 juillet 2004

Apparue dans la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985, l’idée d’assurer aux collectivités le bénéfice de ressources dont elles disposent librement sans dépendre du pouvoir central était au cœur de la proposition de loi présenté au sénat par Christian Poncelet le 26 octobre 2000.

Ce principe a été repris en 2003 dans les trois premiers alinéas de l’article 72-2 de la Constitution. Il s’agissait en effet de contourner la jurisprudence du conseil Constitutionnel, très peu protectrice de l’autonomie financière des collectivités qui se contentait en effet d’affirmer que l’action du législateur ne devait pas avoir pour effets de « restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d’entraver leur libre administration ».

La loi organique du 29 juillet 2004 définit les ressources propres des collectivités locales et elle fixe un plancher en deçà duquel le taux d’autonomie financière des collectivités locales (mesuré par le rapport ressources propres sur ressources totales) ne peut pas descendre qui est celui du niveau atteint en 2003.

La réforme constitutionnelle de 2003 a également entendue protéger l’autonomie financière des collectivités territoriales, en leur garantissant de bénéficier d’une part déterminante de ressources propres afin de ne pas dépendre ses subsides de l’Etat. L’autonomie en matière financière s’illustre donc par deux dispositions.

D’une part, les collectivités peuvent, dans les conditions prévues par la loi, disposer librement des ressources qu’elles perçoivent. Les ressources propres sont celles dont les collectivités conservent, au moins partiellement, la maîtrise, par opposition à celles qui ne dépendent que de la volonté d’une collectivité tierce (en particulier l’Etat). Les recettes fiscales et autres ressources propres sont : les impositions de toutes natures visées par le deuxième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d’urbanisme, les produits financiers, les dons et legs. En revanche, ne sont pas considérées comme des ressources propres : les dotations ou subventions de l’Etat, les ressources déléguées par l’Etat, les ressources liées à une compétence expérimentale, les emprunts.