L'Organisation Administrative

uant à leur régime : tout d’abord les personnes publiques ne peuvent pas faire l’objet de voies d’exécution d’où notamment l’insaisissabilité de leurs biens. Ensuite, les personnes publiques ne peuvent être déclarées en faillite ou en déconfiture ; elles ne peuvent donc faire l’objet d’une procédure de redressement ou liquidation judiciaire. Enfin, la qualité de personne publique leur offre la possibilité de bénéficier de régimes particuliers en ce qui concerne le droit applicable à leurs contrats, à leurs agents, à leurs travaux immobiliers et à leurs propriétés immobilières.

§ 2 : La diversité des personnes morales de droit public

Les personnes morales de droit public se répartissent en trois catégories : l’Etat, les collectivités locales et les établissements publics.

A. L’Etat

L’Etat, qui constitue à lui seul une catégorie de personne publique, est le seul à avoir en charge la satisfaction des besoins de toute la population française. Il a une vocation administrative générale qui s’étend à l’ensemble du territoire national.

B. Les collectivités locales

Au contraire les collectivités locales n’ont qu’une compétence limitée à une fraction du territoire national : ce sont des collectivités infra-étatiques. Elles servent à garantir la décentralisation territoriale de la France. Dans cette catégorie figurent les communes, les départements, les régions, les territoires d’outre mer et les collectivités territoriales à statut particulier de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon.

L’existence même de certaines collectivités locales est prévue par l’article 72 al. 1 de la Constitution, mais c’est surtout l’alinéa 2 de cet article qui retient l’attention car il dispose que les " collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ". Ainsi, si c’est au législateur de déterminer le statut des collectivités locales, il doit le faire en respectant ce principe de libre administration.

C. Les établissements publics

Les établissements publics constituent une catégorie beaucoup plus hétérogène que les deux précédentes. Il n’y a pas de critère clairement défini. Aussi la doctrine a-t-elle souvent recours à une définition négative : les établissements publics sont des personnes morales de droit public autres que l’Etat et les collectivités locales. Mais cette définition n’est pas toujours très opératoire. La difficulté provient du fait qu’il faut différencier les établissements publics des établissements d’utilité publique qui sont eux des personnes de droit privé. Certes il n’y a pas de problème lorsqu’on est en présence d’une qualification législative d’établissement public. Mais dans le silence de la loi, le juge administratif a été contraint de recourir à d’autres critères d’identification qui jouent de façon cumulative le rôle de faisceau d’indices. Tout d’abord, le juge peut prendre appui sur l’origine de l’établissement ; lorsque l’établissement a été créé par l’Etat ou une collectivité locale, il est probable que ce soit un établissement public : inversement si l’initiative est privée, on est vraisemblablement en face d’un établissement d’utilité publique. Ensuite, le juge peut se référer à la nature de l’activité : si la personne gère une véritable activité de service public et pas seulement une activité d’intérêt général, le juge sera enclin à reconnaître un établissement public. Enfin, si les critères précédents ne suffisent pas, le juge peut toujours rechercher la qualité d’établissement public dans l’utilisation de prérogatives de puissance publique.

La nécessité de recourir à ces critères multiples provient en grande partie de la diversité des établissements publics. Celle-ci est en grande partie due au fait que l’établissement public est un instrument de décentralisation fonctionnelle ; l’Etat et les collectivités locales confient des missions de service public bien précises à ces personnes publiques. Cette variété des missions confiées a engendré une diversité des statuts et compétences. Ainsi se sont constituées deux grandes familles d’établissements publics ; les établissements publics administratifs et les établissements publics industriels et commerciaux. Très sommairement, on peut dire que les premiers assurent les missions traditionnelles de l’Administration, tandis que les seconds sont le fruit de l’interventionnisme croissant de l’Administration dans l’économie. Cette distinction issue de la jurisprudence a de profondes implications sur le régime des établissements publics. Ainsi les établissements publics administratifs sont profondément imprégnés par le droit public. En revanche, les établissements publics industriels et commerciaux sont en raison de leur activité marqués par un régime mixte qui allie règles de droit public et règles de droit privé.

Cependant, en dépit de cette hétérogénéité, les établissements publics ont tous des caractères communs quant à leur régime. Etant dotés de la personnalité morale, les établissements publics bénéficient d’organes propres (généralement une assemblée délibérante et un exécutif) ayant un pouvoir de décision. Cette autonomie décisionnelle est renforcée par le fait que les établissements publics ont également un patrimoine propre et un budget distinct de la collectivité publique qui les a créés. Autonomie ne signifie cependant pas indépendance totale : en effet, les textes créant des établissements publics prévoient presque toujours l’existence d’un un contrôle de tutelle par une collectivité de rattachement (généralement l’Etat ou une collectivité locale) sur l’établissement public. Enfin une dernière caractéristique commune à tous les établissements publics est leur soumission au principe de spécialité : les établissements publics n’ont que des compétences d’attribution limitativement énumérées et ne peuvent agir hors du cadre de la mission qui leur a été confiée. Tout dépassement de ce cadre sera sanctionné par le juge comme étant une violation du principe de spécialité.

Section 2 : Les structures administratives

Les structures administratives françaises sont dominées par la distinction entre déconcentration et décentralisation.

Pour illustrer la déconcentration Odilon Barrot affirmait au siècle dernier : " c’est toujours le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche ". Dans les Etats déconcentrés, l’administration étatique est organisée en plusieurs niveaux locaux qui sont autant de relais du pouvoir central. L’administration est alors fortement hiérarchisée, car il s’agit de transférer certaines attributions de la capitale vers des administrations déconcentrées formées d’agents de l’Etat et obéissant à l’autorité centrale. Comme le résume M. JACQUE, " la déconcentration consiste à insérer entre le centre et l’administré une cascade d’autorités étroitement hiérarchisées auxquelles on confiera l’exercice de certaines attributions de l’Etat sur les instructions et sous le contrôle des autorités centrales ". En France l’exemple le plus explicite de la déconcentration est le préfet : nommé par le 1er ministre, le préfet est dans le cadre du département le dépositaire de l’autorité gouvernementale. Il doit obéir aux ordres du gouvernement sans pouvoir les modifier sous peine d’être révoqué car c’est un emploi à la discrétion du gouvernement (autre ex. Recteur d’académie). La déconcentration est donc un système dans lequel l’Etat unitaire gouverne et administre au moyen d’agents qui lui sont entièrement subordonnés tout en étant disséminés dans les circonscriptions administratives du territoire. En résumé, ce qui caractérise donc le plus la déconcentration, c’est l’existence d’un pouvoir hiérarchique c'est-à-dire une relation d’autorité entre l’échelon central et les échelons locaux

La décentralisation ne repose pas sur la même logique hiérarchique que la déconcentration. Il y a décentralisation lorsque les décisions administratives ne sont plus prises par le pouvoir central ou ses agents déconcentrés, mais par des autorités locales élues au suffrage universel et dotées d’une autonomie à l’égard du gouvernement. La décentralisation consiste donc à reconnaître à d’autres personnes publiques que l’Etat des pouvoirs administratifs qu’elles exercent de manière autonome dans le cadre des lois. La décentralisation peut être fonctionnelle ou territoriale : la décentralisation fonctionnelle est la plus rare : elle consiste à reconnaître un pouvoir de décision à des services publics autonomes dotés de la personnalité morale : en France il s’agit des établissements publics. Comme on l’a vu, ces personnes publiques, bien qu’autonome, ont une sphère de compétence précise, c'est-à-dire une spécialité bien identifiable. En pratique, la décentralisation revêt surtout un aspect territorial : elle consiste alors à reconnaître un pouvoir de décision à des collectivités territoriales bénéficiant d’une certaine marge de liberté en ce qui concerne certaines prérogatives qui leur sont confiées par l’Etat. Pour être effective