Droit administratif contentieux

Droit Administratif Contentieux

Suite du premier cours « la hiérarchie des normes »

Les actes administratifs unilatéraux

Ces actes peuvent revêtir différentes appellations, formes… Ils peuvent revêtir des objets divers.

On a coutume de désigner une telle pluralité d’actions d’administration qu’il convient d’apprécier

au cas par cas. Deux grandes catégories :

- Les actes administratifs à portée générale, actes réglementaires : ils visent à appréhender, à

prendre en compte des situations de façon abstraite, générale, sans identifier précisément

nominativement un destinataire spécifique. Ils vont avoir des effets sur des groupes

d’individus mais ne visent pas M.X. Caractère général et impersonnel.

- Actes qui ont un objet particulier, les actes individuels : c’est l’acte qui va avoir un

destinataire précisément identifié.

Cette distinction va avoir une conséquence sur le régime contentieux. Ne serait-ce que par rapport

à l’intérêt à agir pour contester un acte administratif, il ne sera pas caractérisé de la même façon

selon qu’il s’agisse d’un acte individuel ou d’un acte réglementaire. La détermination à agir est

celle qui va déterminer si on va avoir accès au juge ou pas.

Grande diversité car formes diverses. Ces actes administratifs unilatéraux ont des contenus qui

sont pluriels.

§2 : Des contenus pluriels et des effets juridiques variés

3 grands groupes : les actes décisoires et non-décisoires, acte réglementaire et décision

individuelle, acte créateur de droit et non créateur de droit (incidences sur le contentieux).

-Actes décisoires et actes non-décisoires : toute action de l’administration n’a pas forcément un

effet de prise de décision. On un acte décisoire lorsque l’action de l’administration traduit une

volonté de modifier l’ordonnancement juridique (le « bocal » où on met les normes). L’acte

décisoire c’est celui qui traduit la volonté de modifier l’état du droit. Dans l’ensemble des actions

de l’autorité administrative, il va y avoir des actions qui ne seront pas qualifiées de décisions car

on va estimer car ça ne traduit pas la volonté de modifier l’ordonnancement juridique, un vœu,

une recommandation ou une proposition. Actes un peu particuliers dans ce cadre : les circulaires et

les directives qui doivent faire l’objet d’un certain nombre de précisions. Bien qu’elle soit au plus

bas niveau de la hiérarchie des normes, en pratique, ces circulaires vont avoir des effets

extrêmement importants pour la prise des décisions au quotidien. La circulaire est une

manifestation du pouvoir hiérarchique, elle résulte d’un mode d’organisation administratif. Les

circulaires sont l’ensemble des actes par lesquels les chefs de service et notamment les ministres

vont adresser leurs instructions, recommandations, explications, au personnel dont ils dirigent

l’action. L’objectif de ces instructions c’est d’assurer une application uniforme du droit sur

l’ensemble du territoire, le plus souvent les circulaires vont expliquer la manière dont les textes

doivent être appliqués, la « doctrine de l’administration ». Cette pratique trouve un fondement

constitutionnel néanmoins, avec l’article 20 de la constitution qui précise que le gouvernement

dispose de l’administration, et a donc le pouvoir de se faire obéir de cette administration. En

principe ces circulaires sont des actes purement internes de l’administration. Les circulaires ne

devraient pas à priori toucher les administrés ni faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir.

Dans la pratique, ces actes qui ne devraient être que des modes d’emplois à usage interne, ont des

effets directs ou indirects sur les tiers, les usagers, les administrés… il y a un danger, on ne

respecte la hiérarchie des normes. Cet effet important de la circulaire sur des situations concrètes

pose la question de leur publicité, de leur opposabilité et de la possibilité d’agir à leur encontre.

En matière fiscale on a une disposition en faveur du contribuable qui prévoit que le contribuable

qui a appliqué la position de l’administration telle que développée dans une circulaire fiscale

publiée ne peut se voir reprocher quoi que ce soit car il n’a fait que suivre l’explication de la

législation faite par l’administration. C’est la doctrine administrative. L. 80A du livre des

procédures fiscale. Le décret du 8 décembre 2008 a apporté des précisions sur le régime juridique

des circulaires, été cette disposition réglementaire a indiqué que pour pouvoir être applicable et

pour permettre aux services de s’en prévaloir à l’égard des administrés, une circulaire doit être

1

publiée sur le site internet rattaché au premier ministre. Dans ce cadre, toutes les circulaires qui

sont prises avant le 1

er

mai 2009 et pas mises en ligne à cette date sont réputées abrogées sans que

leur mise ne ligne ultérieure puisse les remettre en vigueur. On organise la publicité des

circulaires. L’autorité qui met en place la circulaire ne peut pas profiter de ce moyen pour

dépasser l’habilitation donnée par le texte qui s’impose à elle. Dans la mesure de leurs effets, sur

des situations concrètes, le juge administratif a voulu, mettent de côté le fait qu’il s’agissait de

documents de l’ordre interne, pouvoir trancher.

S’agissant du contentieux des circulaires, décision du CE du 18 décembre 2002, arrêt Mme

Duvigleres. La distinction qui va servir ici de critère pour savoir si on peut ou non saisir le juge :

lorsque la circulaire a par son contenu une valeur impérative elle peut faire l’objet d’un recours

pour excès de pouvoir. Impérative, ça veut dire qu’elle impose à l’agent qui va appliquer la règle

un certain type de comportements. On prive l’agent de son pouvoir d’appréciation.

Les directives :11 décembre 1970 Crédit de France, CE. Actes par lesquels l’administration se fixe

à elle-même par avance des orientations au v desquelles elle prendra des décisions individuelles

dans le cadre de l’application d’un régime juridique général, par exemple, pour la délivrance

d’autorisations administratives ou de subventions. Le juge a précisé leur régime juridique en

tentant de concilier 2 éléments : d’un côté elle pourrait être regardée comme illégale si elle

ajoutait des règles de droit que l’administration n’a pas compétence pour édicter, d’un autre côté

elles ont une utilité certaine dans la mesure où elles permettent d’assurer la cohérence de l’action

administrative et la garantie du respect de l’égalité entre les citoyens. Le CE a admis la légalité

des directives mais en la subordonnant au fait qu’elles doivent se borner à donner de simples

orientations. Ça veut dire que l’administration ne doit pas s’estimer liée par elle, et elle doit donc

rester libre de s’en écarter pour un motif d’intérêt général