Droit administratif, Le contentieux des circulaires

Le contentieux des circulaires:

Comme le disait le commissaire du gouvernement Tricot dans ses conclusions dans l’arrêt Institution Notre-Dame du Kreisker de 1954: «la circulaire est un pavillon qui peut recouvrir toutes sortes de marchandises, ordres du jour, conseils, recommandations, directives d’organisation et de fonctionnement, règles de droit».

Les circulaires sont également appelées «instructions de service».

Classiquement, la circulaire pourrait se définir comme étant une instruction de service ou une directive adressée par une autorité administrative à un agent subordonné pour le guider dans la conduite à laquelle il doit se prêter pour le bon fonctionnement d’un service. Ce sont des documents par lesquels les autorités administratives vont s’adresser aux agents et leur fournir des indications relatives à l’interprétation ou à l’application des normes.

Cependant, la notion de circulaire devient plus complexe lorsqu’il faut lui attribuer une nature juridique. En effet, le problème est alors de déterminer la nature de ces instructions.

S’agit-il seulement d’actes internes à l’administration dont les administrés ne peuvent pas se prévaloir?

S’agit-il, au contraire, de véritables décisions administratives créant des droits et obligations c'est-à-dire modifiant la situation juridique des administrés et donc pouvant être invoquées devant le juge?

Tout dépend en réalité de la nature de la circulaire.

Les circulaires sont dépourvues de force obligatoire quand aux administrés. Une circulaire ne s’adresse qu’aux agents. A contrario, les administrés peuvent se prévaloir de la circulaire à l’encontre de l’administration. De ce fait, si les administrés peuvent s’en prévaloir, il ne s’agit plus d’actes internes et propres à l’administration mais de décisions administratives créant des droits et obligations. Ce sont donc des actes unilatéraux imposant des obligations aux administrés.

C’est l’arrêt Institution Notre-Dame du Kreisker de 1954 qui donne la définition  juridique de la circulaire. En l’espèce, le Conseil d’État opère une distinction entre la circulaire interprétative et la circulaire réglementaire. La circulaire interprétative interprète le droit existant et ne peut être en aucun cas susceptible de recours, c’est un acte interne à l’administration. La circulaire réglementaire, quand à elle, ajoute du nouveau aux règles juridiques applicables aux administrés. Elle peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, c’est une décision administrative.

En cas de litige, le juge regarde la légalité de la circulaire pour rendre sa décision. Si elle est légale, elle sera interprétative. En revanche, si la circulaire est illégale, elle sera réglementaire.

Cependant, cette distinction laisse place à une nouvelle «classification» des circulaires à savoir les circulaires non impératives et les circulaires impératives. C’est l’arrêt Duvignères du 2002 qui pose cette distinction. Si la circulaire conseille à ses agents d’agir dans un sens précis en laissant libre court à la décision, elle sera non impérative. A contrario, si la circulaire impose un sens pour agir, elle sera impérative, ce qui donne la possibilité de l’attaquer puisqu’elle fait grief.

Le contentieux suppose un recours à exercer devant des juridictions compétentes, à savoir les juridictions administratives. Ce dernier est possible uniquement si la circulaire est illégale ou si l’administration qui l’a prise ne disposait pas d’un pouvoir adéquat. Il convient alors opportun de se demander comment s’organise le contentieux des circulaires.

Le contentieux des circulaires s’exerce différemment selon la nature de la circulaire. Il conviendra tout d’abord d’étudier le contentieux selon la classification de l’arrêt Institution Notre-Dame du Kreisker (I). Puis, dans un second temps, il faudra se pencher sur la classification des circulaires actuelles qui reconnaît un nouveau critère: celui de l’impérativité (II).

I- La distinction traditionnelle entre circulaires interprétatives et circulaires réglementaires posée par l’arrêt Institution Notre-Dame du Kreisker

Rapidement, une distinction s’est avérée nécessaire (A). Cependant, différentes limites sont par la suite apparues (B).

A- La nécessité d’une distinction

Cette distinction a été systématisée par le Conseil d’État dans son arrêt de 1954 Institution Notre-Dame du Kreisker.

D’une part, les circulaires interprétatives sont celles qui se bornaient à interpréter un texte sans rien ajouter aux règles applicables aux administrés.

Le Conseil d’État considérait qu’elle ne constituait pas une décision administrative mais un simple acte interne à l’administration.

Ont donc été déclarés irrecevables les recours contre les circulaires par lesquels le ministre se borne à faire connaître la façon dont il comprend les dispositions qu’il est chargé d’appliquer ou de faire appliquer par ses services (CE 1995, Association «Un Sysiphe»).

D’autre part, les circulaires réglementaires sont celles qui ajoutaient quelque chose aux règles juridiques applicables aux administrés.

Elles constituaient donc de véritables décisions administratives. Sont ainsi réglementaires les «circulaires innovatoires» selon l’expression du professeur René Chapu.

Si l’administration violait une de ces circulaires, cela constituait alors une illégalité dont les administrés pouvaient se prévaloir puisque l’administration est tenue de respecter ses propres décisions. Par conséquent, les administrés pouvaient attaquer les circulaires réglementaires devant le juge administratif et provoquer ainsi leur annulation.

En revanche, toute circulaire réglementaire émanant d’une autorité disposant du pouvoir réglementaire pouvait quand même être annulée pour une autre illégalité.

Dans l’arrêt Institution Notre-Dame du Kreisker, la circulaire du ministre de l’éducation nationale fixant des règles nouvelles pour la constitution de dossiers, de demandes de subvention adressées au département par des établissements d’enseignement secondaire privés est une circulaire réglementaire. Le Conseil d’État a donc accepté d’en juger la légalité et l’a annulé.

B- Les limites de la distinction

Claire dans son principe, la distinction entre circulaires interprétatives et circulaires réglementaires était parfois difficile à réaliser. En effet, certains arrêts relevaient que le ministre s’était borné à interpréter les dispositions d’une loi ou d’un règlement ou à donner à ses subordonnés des directives pour leur application alors que l’examen de la circulaire litigieuse faisait apparaître qu’en réalité, le ministre avait posé des règles de droit nouvelles.

Par exemple, a été considéré comme non réglementaire (donc interprétative) une circulaire prévoyant la prise en compte d’un critère additionnel relatif à l’emploi et à la formation des demandeurs d’emploi pour l’attribution des marchés publics. Cette circulaire n’aurait constitué qu’une simple déclaration d’intention sans créer un nouveau critère alors qu’elle incitait au moins à attacher de l’importance à ce critère (CE 1996, Fédération nationale des travaux publics).

Le CE a donc progressivement resserré son contrôle sur les circulaires.

Tout d’abord, pour déterminer si une circulaire est un acte susceptible de recours pour excès de pouvoir, le juge a décidé de rechercher si elle était conforme à la légalité. De cette dernière réponse dépendait alors la nature de la circulaire:

-Si elle est légale, la circulaire ne fait pas grief de sorte que c’est sa légalité donc sa conformité au droit qui l’a fait apparaître interprétative.

-En revanche, si elle est illégale, elle est réglementaire. Elle peut donc être attaquée et doit être annulée.

Le raisonnement apparaît clairement dans un arrêt de 1987 du CE entre des avocats de la Cour de Paris. Il est encore davantage présent dans les arrêts du CE de 1993 IFOP (Institut français d’opinion publique) et de 2002 Villemain.

Lorsque la circulaire interprète mal le texte qu’elle est censée appliquer, faut-il considérer qu’elle reste interprétative, ou qu’elle devient, du fait de l’erreur d’interprétation, réglementaire? La jurisprudence fut, à l’origine, partagée. Dans ses premiers arrêts, le juge n’admet pas la recevabilité du recours exercé dans un tel cas de figure (CE 1954, Union nationale des associations de parents d’élèves de l’enseignement libre et Fédération départementale de la Seine des associations de parents d’élèves).