Droit administratif des biens

Notion Séance 1 TD DAB

Notion de propriété publique :

L’importance de la propriété publique :

Les personnes publiques sont propriétaires de biens qui constituent ce qu’il est convenu d’appeler le domaine ou aussi les propriétés publiques.

On distingue :

• les bien matériels : espace naturels maritime, fluviaux…
• Les biens immatériels : brevets, licences, fréquences hertziennes, bases de données…

Selon une estimation de 2014, il ressort que l’Etat dispose de 100 millions de mètres carrés d’immeubles pour une valeur de 123 milliards d’euros, tandis que l’immobilier des CT = 250 milliards d’euros.

Valorisation économique :

A l’origine, la domanialité publique avait pour principale finalité : la conservation et la protection des biens, ce qui est toujours le cas pour ceux d’entre eux dont l’affectation principale est le libre usage pour tous : route, rivages de la mer… C’est ce qu’il est convenu d’appeler le « noyau dur » du DP.

Pour les biens dont l’affectation est l’exercice d’un SP : voies ferrées, ports … leur utilisation procure souvent des avantages économiques et financiers aux occupants. En contrepartie de ces avantages, il est légitime que la PP propriétaire adopte un comportement dynamique au profit d’une gestion managériale efficace.

Cette recherche de rentabilité et de profit a longtemps été négligée par la vénérable administration des Domaines. Elle est pleinement admise désormais et on considère non seulement qu’elle tout a fait compatible avec l’affectation mais aussi qu’elle sert mieux l’intérêt général qu’une gestion passive peu préoccupée d’enrichir les budgets des personnes publiques.

La valorisation des propriétés publiques est devenue une des préoccupations majeures des PP propriétaires.

Distinction entre Domaine public et domaine privé :

Une distinction n’est peu à peu installée entre un DP et domaine privé. Elle correspond au dualisme que connaît notre droit français et à une différence dans l’affectation et le mode de gestion des biens. La notion d’affectation est au cœur du droit des propriétés publiques. Sans affectation particulière, les propriétés publiques sont des biens proches de ceux des personnes privées.

Le CGPPP réussit un compromis habile entre ces deux manières de voir. Partant du constat que de nombreuses règles s’appliquent indistinctement au domaine public et au domaine privé et que les biens des PP dans leur ensemble sont plus ou moins directement mis au service de l’IG, il traite des deux domaines en mettant en valeur les dispositions qui leur sont communes. Mais leur spécificité est tout autant mise en valeur ainsi que l’importance de l’affectation particulière des biens du DP autour d’un enjeu contemporain de communauté et de solidarité contrepoids nécessaire à celui de valorisation économique.

La propriété publique :

Expression avait été retenue dans un rapport du CE en 1986 portant sur « L’orientation du droit des propriétés publiques », est de plus en plus utilisée. Elle présente une approche réaliste et opérationnelle de l’ensemble des deux domaines et consacre l’existence devenue incontestable d’un droit de propriété sur les biens. Elle se rencontre parfois dans le code mais c’est l’expression « domaine »n qui comme auparavant est majoritaire.

Les principes communs aux propriétés publiques : incessibilité à vil prix et insaisissabilité :

L’insaisissabilité :

Ce principe a été posé depuis longtemps par la jurisprudence en ce qui concerne :

• les biens de l’Etat : Cass. Civ., 31 mars 1819 Jousselin
• les biens des collectivités locales : Cass. Civ. 16 décembre 1865 Commune d’Azay-Le-Rideau » 
• les biens des EP : TC, 9 décembre 1899 Association syndicale Du canal de Gignac (surtout célèbre par la reconnaissance du statut d’EP à une association de propriétaires privés)

Ce principe n’a rien perdu de son autorité, la Cour de cassation a confirmé que les EPIC n’avaient pas à en être exclus, même si leur activité s’exerce à de nombreux égards dans des conditions identiques à celles du droit commercial commun : Cass. Civ 21 décembre 1987 BRGM.

L’insaisissabilité est désormais codifié à l’article L2311-1 : « les biens des PP sont insaisissables ». Ce principe déroge à l’article 2092 du Code civil, selon lequel « quiconque s’est obligé personnellement est tenu de remplir son engagement sur tous ses biens mobiliers et immobiliers présents et à venir ». Il signifie que les voies d’exécution du droit privé, telles que la saisie-vente sur les meubles et la saisie-attribution sur les créances, ainsi que les procédures « collectives » : redressement et liquidation judiciaire ne peuvent être mises en œuvre. Plusieurs justifications sont données à cette règle, notamment selon laquelle l’Etat ayant le monopole de la force publique ne pourrait user de la contrainte contre lui-même et opérer des saisies sur ses propres biens, ainsi que le principe de continuité des SP.

Les critiques :

La rigidité de ce principe est actuellement ébranlée par les instances européennes. La CEDH étend la protection qu’elle accorde à la propriété privée aux créances et la Commission européenne estime que lorsque les PP se livrent à des activités marchandes en gérant des SPIC, l’impossibilité de saisir leurs biens peut être assimilée à une aide d’Etat ou à un avantage de nature à fausser la concurrence entre opérateurs publics et privés.

Elle s’est clairement exprimée à propos du statut d’EDF : DC 16 décembre 2003. La procédure engagée contre EDF a été abandonnée du fait de la transformation de l’EPIC en société anonyme par la loi du 9 août 2004, mais des procédures sont pendants pour d’autres EPIC.

Des assouplissements ont été apportés le CE dans un avis du 30 janvier 1992 où il estime que le principe n’est pas absolu à condition que les atteintes qui pourraient lui être portées ne compromettent ni la continuité du SP, ni les relations internationales de la France.

Le principe d’incessibilité des biens en dessous de leur valeur :

Les PP ne peuvent consentir des libéralités, ce qui leur interdit d’aliéner ou d’échanger leurs biens sans contrepartie généralement financière. Cette interdiction a pour raison d’être le respect de l’égalité devant les charges publiques et surtout la qualité particulière des biens publics mis au service de l’intérêt général.

Les aliénations à titre gratuit sont donc interdites et cette interdiction s’étend à des cessions à un prix inférieur à la valeur marchande des biens, comme l’a décidé le CC DC 26 juin 1986 Privatisation afin de mettre en garde le législateur contre la tentation de « brader » les biens des entreprises publiques.

Cessions à des personnes privées : Elles sont interdites CC 26 juin 1986 Privatisation

Cession à des personnes publiques : La protection constitutionnelle de la propriété des personnes publiques «  ne s’oppose pas à ce que le législateur, poursuivant un objectif d’intérêt général, autorise le transfert gratuit de biens entre personnes publiques ».  CC 3 décembre 2009.

Après le grand mouvement de nationalisation des années 1981, un mouvement contrecarre de privatisations intervient à partir de 1990. Les biens publics étaient rachetés par des entreprises privées aux PP propriétaires qui se voyaient interdire de les céder à un prix inférieur à celui du marché.

La jurisprudence autorise des infléchissements à l’application trop rigide de ce principe estimant qu’une cession à un prix modeste, voire symbolique, pouvait être légale à la double condition d’un intérêt générale attaché à l’opération ainsi qu’une contrepartie suffisantes au profit de la personne publique.  Arrêt CE 3 novembre 1997 Commune de Fourgerolles.