Commentaire de l'article 11 de la constitution de 1958

ans sa rédaction de 1958 portait sur « l’organisation des pouvoirs publics », la « ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions » et « l’abrogation d’un accord de Communauté ». Ce dernier point a été abrogé lors de la révision de 1995 qui a par contre introduit un nouveau domaine, celui « des réformes relatives à la politiques économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent » », ainsi que l'obligation, lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, de faire une déclaration suivie d'un débat devant chaque assemblée. La modification constitutionnelle de 2008 a ensuite étendu le domaine du référendum aux questions d'ordre environnemental.

« L’organisation des pouvoirs publiques » constitue une formule vague susceptible d’interprétations contradictoires soit restrictives soit extensives qui laissent un champ d’action vaste à celui qui en a l’initiative. Charles de gaulle l’a ainsi utilisé à deux reprises en 1962 et 1969 pour réviser la Constitution. 2 autres de matière non constituante.

La ratification d’un traité ayant « une incidence sur le fonctionnement des institutions » fait référence aux traités européens. Sur ce point l’article 11 a pour but d’éviter des batailles parlementaires analogues à celle sur la Communauté européennes de défenses en permettant de saisir le peuple.

Quant à la révision de 1995 introduisant les « réformes relatives à la politiques économiques et sociale » (la révision de 2008 a ajouté « environnementale »), elle est consécutive aux propositions de Jacques Chirac durant la campagne présidentielle concernant l’organisation d’un referendum sur l’école. Le texte est à la fois large et imprécis, tout en excluant les problèmes dits « de société » tels que la peine de mort.

Aujourd’hui, le référendum législatif de l’article 11 permet donc aux citoyens de se prononcer soit sur une loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique sociale ou environnemental de la nation, sur les services publics ou encore de se prononcer pour ratifier un traité ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions.

b) La procédure du referendum :

Deux procédures permettent de mener à un référendum législatif. On constate une apparente égalité des pouvoirs dans l'initiative de la procédure.

Le Président de la République peut déclencher une procédure sur proposition du gouvernement ou du Parlement, il peut aussi décider la tenue du référendum.

Un cinquième des parlementaires (soit 184 parlementaires sur 920), soutenus par un dixième des électeurs (soit environ 4,4 millions de Français), peuvent demander la tenue du référendum (procédure créée par la modification constitutionnelle de 2008). Dans ce cas, la demande prend la forme d'une proposition de loi. Cette nouvelle procédure résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture et a été présentée comme un « référendum d'initiative populaire » en raison de l'accord nécessaire d'une fraction des électeurs, mais l'initiative relève techniquement des parlementaires.

On note qu’après la proclamation des résultats du référendum, éventuellement corrigés, par le Conseil constitutionnel, le président de la république promulgue la loi référendaire. Celle-ci intègre le domaine législatif et peut donc être modifiée ou abrogée par une loi ordinaire d’origine parlementaire.

II) La pratique du referendum dans les faits

On peut maintenant s’interroger sur la pratique faite du contenu de cet article 11 de la Constitution de 1958 Le referendum nous apparait comme un pouvoir accordé au peuple, un moyen d’exprimé sa souveraineté, mais il peut aussi s’apparenter a un outil de présidentialisation du régime.

a) Dans la pratique

Ainsi, dans la version originale de 1958, la procédure référendaire a pour origine le gouvernement et le parlement. Le gouvernement (pendant la durée des sessions) ou les deux assemblées (par une proposition conjointe) saisissent le président qui décide, sans contreseing, s’il donne suite ou non à la proposition en saisissant le peuple d’un projet de loi référendaire.

Cette compétence partagée ne correspond pas à la pratique depuis 1958, le referendum ayant été utilisé en période de présidence majoritaire.

Le parlement n’a jamais usé de son pouvoir d’initiative, qui est peu vraisemblable (les parlementaires n’étant guères enclins à remplacer la démocratie représentative par la démocratie directe).

Quant au gouvernement il n’a exercé qu’à une seule reprise son pouvoir d’initiative (lors du projet de référendum de novembre 1988 sur la Nouvelle-Calédonie). Dans tous les autres cas, c’est en fait le président qui a pris seul la décision, la proposition gouvernemental étant faite a posteriori pour régulariser la procédure. Depuis la révision de l’article 11 opérée le 4 aout 1995, si la proposition a pour origine le gouvernement, celui-ci doit faire une déclaration suivie d’un débat mais non sanctionnée par un vote devant chaque assemblée.

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