Finances Locales

d’efficacité que soulève l’offre de biens et services publics au niveau local ; ii) les différentes solutions envisageables pour financer les dépenses des collectivités territoriales, par des transferts ou une fiscalité propre, afin d’encourager une offre efficace en terme de coût ; et iii) les dispositions institutionnelles qui permettent de s’assurer que l’évolution des finances des collectivités territoriales est compatible avec les objectifs de la politique nationale. Au cœur du débat dans ce domaine : l’organisation incitative qui

… et soulèvent les mêmes questions dans tous les pays

1.

L’analyse des expériences nationales dont il est fait état dans ce chapitre n'est pas exhaustive. Elle porte essentiellement sur les questions évoquées dans les récentes Études économiques de l’OCDE, notamment dans les chapitres qui approfondissent l’examen des dépenses publiques et des systèmes fiscaux.

1

peut, et doit, être mise en place pour s’assurer que répondre aux préférences locales est compatible avec les objectifs plus généraux d’équité et d’efficience dans la prestation des services, ainsi qu’avec la discipline budgétaire d’ensemble. À partir de cette série de questions, ce chapitre étudie d’abord l’importance relative des administrations centrales et territoriales dans la zone OCDE, s’appuyant sur des indicateurs de recettes et de dépenses globales, puis les facteurs qui favorisent la décentralisation dans les relations des collectivités publiques, ou s’y opposent. Il s’attache ensuite, successivement, aux questions concrètes qui déterminent la répartition des compétences en matière de dépenses entre les différents niveaux d’administration ; à l’éventail des sources de financement qui s’offrent aux collectivités territoriales, et aux dispositions institutionnelles qui doivent assurer la cohérence de la décentralisation et des objectifs de la politique macroéconomique générale. Quelques leçons émergent Le chapitre montre que l’organisation verticale de l’appareil administratif varie beaucoup selon les pays Membres de l’OCDE et que les principes d’équité et d’efficience économique pèsent souvent moins lourd que l’histoire et les considérations politiques. Aussi n’est-il pas facile de reproduire une organisation incitative d’un pays à l’autre. Néanmoins, les exemples nationaux, bien que divers, aident à mettre en relief des tendances générales, des problèmes et des enseignements communs pour l’action des pouvoirs publics. En particulier : x La part infranationale des dépenses publiques a augmenté plus vite que celle des recettes, un volume croissant de transferts entre collectivités publiques comblant l’écart. Cette évolution n’est pas nécessairement l’expression d’une plus grande autonomie locale, car les autorités centrales imposent de plus en plus souvent des règles, des normes de qualité minimum et une discipline budgétaire pour assurer l’harmonisation nationale. La répartition des compétences en matière de dépenses entre les collectivités territoriales suppose une évaluation permanente des effets d’externalités et des économies d’échelle qui résultent du fait que le découpage territorial n’est pas toujours efficient du point de vue économique. Diverses formules de coopération et d’offre conjointe sont mises en œuvre, mais la solution de ces problèmes reste imparfaite. L’équilibre des recettes et des charges financières aux différents niveaux d’administration est l’un des problèmes les plus épineux que posent les relations financières entre les collectivités publiques. Comme les ressources fiscales propres ne devraient guère progresser, l’efficience de la prestation des services publics au niveau infranational est tributaire de la conception des dotations et transferts entre collectivités territoriales.

x

x

2

L’harmonisation entre donateurs et bénéficiaires reste le principal impératif des responsables de la conception des régimes de transferts entre collectivités publiques. x Il peut y avoir intérêt à resserrer la discipline budgétaire au niveau infranational, notamment à l’aide des règles budgétaires. Cependant, beaucoup reste à faire pour concilier autonomie budgétaire infranationale et coordination nationale (ou supranationale).

Évolutions et influences récentes agissant sur les relations financières entre les collectivités territoriales Le rôle des collectivités territoriales varie selon les pays La part des dépenses et des recettes publiques imputable aux collectivités territoriales, mesure la plus classique de la décentralisation budgétaire, varie sensiblement d’un pays à l’autre. De plus, le poids des collectivités territoriales n’est pas lié au régime, unitaire ou fédéral, d’un pays donné. Les collectivités territoriales sont déjà, dans certains pays unitaires, notamment les pays d’Europe continentale et les pays nordiques, à l’origine d’une part plus élevée de l’ensemble des dépenses publiques que dans les pays constitutionnellement fédéraux, comme les États-Unis et l’Allemagne (tableau V.1). L’évolution récente indique une augmentation de la part infranationale des dépenses publiques2. Dans de nombreux pays, cette évolution s’explique, au moins partiellement, par le transfert de certaines fonctions aux collectivités territoriales. Cela vaut, par exemple, pour les soins de santé et l’enseignement non-universitaire en Italie, au Mexique et en Espagne ; pour les politiques du marché du travail au Canada ; pour la gestion de certains programmes de protection sociale en Corée, et pour l’enseignement primaire en Hongrie. L’ensemble constitué par l’enseignement, les soins de santé et la sécurité sociale représente la plus grande partie des dépenses publiques infranationales dans de nombreux pays, surtout dans le cas des collectivités intermédiaires des pays fédéraux (graphique V.1). Les réformes territoriales et administratives, en particulier dans les pays d’Europe centrale, ont, elles aussi, contribué au transfert des fonctions de dépenses aux collectivités territoriales. Il en va ainsi dans la République tchèque, où les hôpitaux ont été dévolus aux collectivités régionales, et en Pologne, où la réforme de l’administration publique de 1999 s’est accompagnée d’un important transfert de compétences des autorités centrales aux collectivités territoriales en matière de dépenses d’enseignement, de voirie et de soins de santé3.

Leur part dans les dépenses publiques a généralement augmenté...

2. 3.

Pour un examen plus poussé, voir Joumard et Kongsrud (2003). OCDE (2003) et OCDE (2002a).

3

Tableau V.1. Indicateurs de décentralisation

Dépenses des collectivités territorialesa en pourcentage des dépenses des administrations publiques 1985

d

Recettes des collectivités territorialesb en pourcentage des recettes des administrations publiques 1985

d

en pourcentage du PIB 1985

d

en pourcentage du PIB 1985

d

Pouvoir discrétionnaire des collectivités territoriales en matière fiscalec 1995

2001

e

2001

e

2001

e

2001

e

Pays fédéraux Autriche Belgique Canadaf Allemagne États-Unis Pays unitaires Danemark Finlande France Grèce Irlandef Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Norvègeg Portugal Espagne Suède Royaume-Uni Moyenne

h

28.4 31.8 54.5 37.6 32.6

28.5 34.0 56.5 36.1 40.0

15.5 16.6 25.0 17.2 12.0

14.5 16.6 23.3 17.0 14.2

24.6 11.4 50.4 31.9 37.6

21.4 11.3 49.9 32.4 40.4

12.1 5.5 19.4 13.7 11.9

10.8 5.6 21.0 14.3 13.0

9.5 57.9 100.0 12.8 ..

53.7 30.6 16.1 4.0 30.2 25.6 46.0 14.2 32.6 34.6 10.3 25.0 36.7 22.2 29.8

57.8 35.5 18.6 5.0 29.5 29.7 40.7 12.8 34.2 38.8 12.8 32.2 43.4 25.9 32.2

32.2 17.8 8.7 2.0 11.8 13.4 14.4 6.0 19.1 22.1 4.6 11.4 26.6 9.9 15.1

31.8 17.0 9.9 2.4 8.2 14.2 15.2 4.9 15.9 22.7 5.7 13.0 24.8 10.9 14.9

32.3 24.8 11.6 3.7 6.4 10.7 26.8 8.0 11.4 22.5 7.6 17.0 34.3