L'Administration a t-Elle Un Pouvoir Illimité Sur Les Contrats Administratifs ?

istré n’est pas utilisée excessivement au détriment de l’administré.

En justification de la satisfaction et de la protection de l’intérêt général, l’administration a-t-elle un pouvoir illimité sur les contrats administratifs ?

Pour répondre à cette question nous verrons dans un premier temps que l’administration utilise le contrat administratif comme une arme juridique motivé par la satisfaction de l’intérêt général, n’hésitant pas à contraindre l’administré par des prérogatives, mais dans un second temps nous verrons que l’administration a reconnu à l’administré des droits pour se défendre et être indemnisé.

I. Le contrat administratif comme une arme juridique de l’administration motivé par la satisfaction de l’intérêt général

L’utilisation de contrats administratifs par l’Administration n’est pas récente mais elle a largement augmentée avec l’apparition de la concession de service public. Les contrats administratifs connaissent une évolution assez développée notamment en ce qui concerne les marchés publics (qui est l’un des domaines prédominant des contrats administratifs). Suite à cette multiplication, le Conseil d’Etat a développé un régime pour les contrats administratifs. Il s’agit d’un régime de droit public qui donne donc certains avantages à l’Administration. Ainsi l’Administration s’est tout d’abord vue accordée un pouvoir de résiliation unilatérale du contrat et ce depuis le 19ème siècle ; ensuite elle a obtenu le pouvoir de modification unilatérale (B). Mais l’on reconnaît aussi à l’Administration un pouvoir de contrôle et de sanction dans l’exécution du contrat par le contractant (A). Le Conseil d’Etat a donc développé un régime marquant nettement la supériorité de l’Administration sur son cocontractant en matière de contrats administratifs.

A. Un pouvoir monopolistique de direction, de contrôle et de sanction

1. Le contrôle et la direction des opérations d’exécution

Le contrat réserve à l’Administration le droit de diriger ou de contrôler les opérations d’exécution. En droit administratif, le maître de l’ouvrage est la personne publique. Quand cette dernière valide un bien une fois qu’il est terminé, elle le fait par rapport à l’intérêt général. Le bien en question doit donc respecter cet intérêt ; c’est pourquoi la personne publique, durant la phase de construction, va s’assurer que le bien aboutira à la satisfaction de l’intérêt général. Par exemple, en matière de travaux publics, les ingénieurs de l’Administration des ponts-et-chaussées accèdent librement aux chantiers et adressent aux entrepreneurs des ordres de service. L’exécution des fournitures est également contrôlée ainsi que, parfois, l’activité financière des entrepreneurs.

2. La clause exorbitante de droit commun comme contrainte de l’administré

La présence d’éléments exorbitants dans les contrats les rend administratifs. L’arrêt Société des granits porphyroïdes des Vosges, CE 31 juillet 1912 établi la jurisprudence dans le sens que la présence dans le contrat d’au moins une clause exorbitante de droit commun le rend administratif.

Cette clauses a « pour objet de conférer aux parties des droits ou de mettre à leur charge des obligations ». Le tribunal des conflits y voit la mise ne œuvre de prérogatives de puissance publique, reflet de l’inégalité de la relation contractuelle (5 juillet 1999 union des groupements d’achat public de L’UGAP). Cette clause est destinée à assurer que l’intérêt général sera, en tout état de cause, réalisé prioritairement.

Parmi ces clauses exorbitantes du droit commun, on peut citer les clauses :

- prévoyant la résiliation unilatérale du contrat par l’administration en dehors de toute volonté de sanction (TC, 5 juillet 1999, UGAP),

- permettant à l’administration de donner des instructions à son cocontractant,

- conférant un pouvoir de contrôle de son partenaire (C.Cass, 16 mars 1999, SNC Hôtelière Guyanaise).

3. Le refus d’obéir sanctionné par l’administration

L'administration peut émettre des actes contraignants pour le cocontractant car l’état détient de monopole de la contrainte légitime. C’est dans l’arrêt LECOQ, CE 3 mars 1978 que le juge autorise l’administration à utiliser la contrainte si l’administré refuse d’obéir.

Dans certains cas, il arrive que l’exécutant ne respecte pas ses obligations contractuelles. L’Administration dispose alors, à son égard, d’un pouvoir de sanction. Cette sanction ne peut être prise qu’après une mise en demeure (comme le rappelle l’arrêt Entreprise Ozilou et communauté urbaine de Bordeaux, rendu par le Conseil d’Etat en 1985) sauf s’il y a urgence ou s’il existe une clause contractuelle contraire. Cette clause contractuelle contraire, si elle peut prévoir l’absence de mise en demeure, ne peut pas anéantir totalement le pouvoir de sanction à peine de nullité. L’Administration n’a pas besoin de l’accord du juge pour sanctionner le cocontractant.

Il existe trois types de sanctions. Le premier concerne les sanctions d’ordre pécuniaire, qui peuvent être prévues dans le contrat. En cas de silence de ce dernier, le Conseil d’Etat, dans l’arrêt Déplanque de 1907, a prévu que l’Administration choisit librement le montant de la sanction. Les sanctions coercitives sont destinées à faire exécuter le contrat. Elles ne peuvent concerner que des fautes graves car elles permettent à l’Administration de se substituer au contractant et de prendre elle-même en main l’exécution du contrat. L’arrêt Lesage, rendu en 1937 par le Conseil d’Etat, précise que cette substitution se fait aux risques et aux frais du contractant. Enfin, la troisième sanction est la résiliation pure et simple du contrat.

B. Le pouvoir de modification et de résiliation unilatéral des contrats

L’Administration peut modifier unilatéralement les obligations de son cocontractant : cette modification peut entraîner l’augmentation ou la réduction des prestations prévues. L’arrêt du Conseil d’Etat de 1983, union des transports publics urbains, a affirmé le principe de façon explicite. Ce pouvoir est justifié par la primauté de l’intérêt général. L’Administration peut donc accroître, modifier, réduire les obligations du cocontractant. Ce pouvoir concerne avant tout les délégations de service public, mais s’applique à tous les contrats administratifs. Il est si important qu’une clause qui l’interdirait serait nulle et non avenue car elle porterait atteinte aux principes de continuité et de mutabilité du service public.

Le pouvoir de modification unilatérale tout de même encadré : il ne peut pas porter sur le prix de la prestation, il ne peut concerner que son fonctionnement ou son organisation. La modification ne doit pas entraîner un déséquilibre financier. Si le juge estime, dans le cas d’une délégation de service public, que la modification est illégale, il peut résilier le contrat et décider du versement de dommages-intérêts.

L’Administration peut également, au nom de l’intérêt général, résilier le contrat. C’est ce que le Conseil d’Etat a précisé dans l’arrêt de 1958 distillerie de Magnac-Laval. Ce pouvoir est destiné à satisfaire l’intérêt général. Il donne droit, pour le cocontractant, à indemnisation, y compris pour le manque à gagner.

Mais le pouvoir du juge de résilier un contrat n’est pas absolu car pour les délégations de service public, une résiliation illégale pourra être annulée par le juge.

II. Un pouvoir administratif nuancé par la reconnaissance de droits au cocontractant

On a pu remarquer que l’administration s’était accordé une large supériorité sur le cocontractant mais elle a aussi reconnu à celui-ci un droit de se défendre avec notamment les recours pour excès de pouvoir (B) et également le droit à une indemnisation dans certains cas (A).

A. Des prérogatives limitées par le respect du principe de l’équilibre financier

1. Le droit du cocontractant à être payé

L’inégalité contractuelle entre l’Administration et son cocontractant a une limite du côté financier : le cocontractant bénéficie de garanties qui lui assurent une rémunération conforme aux prévisions initiales.

Ce principe a été aménagé en raison de la longueur ou de la technicité de certains contrats. Si le contrat porte sur un objet très technique, l’Administration versera une avance ou donnera de l’argent pour investir.

Le contrat fixe les bases de la rémunération. Le compte terminal contient un récapitulatif des obligations de chaque partie. Ce document doit être sans réserves, car une fois qu’il est fixé, il n’y a plus de réclamation ultérieure possible.

En plus du droit à être payé, le cocontractant bénéficie également, en cas d’aléa, d’un droit à être indemnisé.

2. Le droit du cocontractant à recevoir une indemnisation

Ce droit se dégage essentiellement de deux théories jurisprudentielles : la théorie du fait