Le Contrat Administratif

ppuyant sur l’état du droit antérieur au premier arrêt Commune de Béziers, rejeta le recours. Le Conseil d’Etat est donc saisi en cassation et, le 21 mars 2011, il décide de régler l’affaire au fond.

Avec cette décision, le Conseil d’Etat poursuit le mouvement, amorcé en 2007, de remodelage des pouvoirs du juge des contrats. L’affaire Commune de Béziers bis concerne le juge des parties au contrat en ce qu’il a à statuer sur une mesure de résiliation d’un contrat administratif. Jusqu’à présent, saisi d’une telle demande, le juge administratif ne se reconnaissait pas le pouvoir d’annuler une telle décision ; la seule option du requérant était de déposer une demande d’indemnité. Cette position n’était pourtant pas satisfaisante. Ainsi, ce principe était assorti de multiples exceptions, enlevant à cette construction jurisprudentielle une certaine cohérence. Surtout, les fondements de cette position apparaissaient critiquables et en décalage avec le contexte jurisprudentiel totalement rénové. Pour toutes ces raisons, le juge administratif profita de l’arrêt Commune de Béziers bis pour modifier son office lorsqu’il est saisi d’une requête dirigée contre une mesure de résiliation. Ainsi, dorénavant, le juge peut, non annuler la décision de résiliation, mais ordonner la poursuite des relations contractuelles. Pour décider du choix à faire, poursuite de ces relations ou allocation d’une indemnité, le juge applique la même méthode du bilan que celle appliquée dans les arrêts mentionnés précédemment. Ce faisant, le Conseil d’Etat poursuit le mouvement faisant du juge des contrats un arbitre pouvant intervenir dans les relations contractuelles.

Il convient donc d’étudier, dans une première partie, l’ancien office du juge en matière de contentieux de la résiliation (I), puis d’analyser, dans une seconde partie, le renouvellement de l’office du juge en la matière (II).

I –Le contentieux de la résiliation : par le passé, un juge aux pouvoirs limités

Bien qu’ayant affirmé un principe simple, en l’occurrence l’impossibilité pour le juge administratif d’annuler les mesures de résiliation de contrats administratifs (A), le Conseil d’Etat a, pourtant, assorti ce principe de nombreuses exceptions, faisant, ainsi, de cette construction jurisprudentielle un édifice manquant de pertinence (B).

A – Un principe simple : l’impossibilité d’annuler les actes de résiliation

Il faut, au préalable, analyser le principe général qui veut que le juge administratif ne puisse annuler aucune des mesures d’exécution du contrat (1), avant d’en venir aux mesures de résiliation proprement dite (2).

1 – L’impossible annulation des mesures d’exécution du contrat

Il est une jurisprudence ancienne et bien établie au terme de laquelle les mesures d’exécution des contrats administratifs prises par l’Administration ne peuvent pas, en principe, être annulées par le juge administratif saisi par les parties au contrat. Ce principe a notamment fait l’objet d’une illustration remarquable avec l’arrêt So. Des ateliers de Fontainebleau (CE, sect., 24/11/1972). Si le juge, saisi d’un tel litige, doit vérifier le bien-fondé de la décision, c’est uniquement aux fins de déterminer si le cocontractant a droit à la réparation du préjudice subi.

Les mesures visées par cette jurisprudence sont de trois ordres : les mesures d’application du contrat, les mesures de modification du contrat et enfin les mesures de résiliation. Ce dernier type de mesure peut être pris, de manière unilatérale, par l’Administration lorsque le contrat ou la loi le prévoit, mais également, en l’absence de texte, lorsque le cocontractant a commis une faute ou lorsqu’un motif d’intérêt général fonde la décision (CE, ass., 2/05/1958, Distillerie de Magnac-Laval). Ces mesures font l’objet d’un contrôle de la part du juge administratif qu’il s’agisse des conditions de forme ou de fond, mais, encore une fois, ce contrôle n’a pour seul but que de déterminer si le cocontractant a droit à une indemnité. Plusieurs solutions jurisprudentielles attestent de l’impossibilité pour le juge administratif d’annuler de telles mesures.

2 – L’impossible annulation des mesures de résiliation du contrat

L’idée générale est que le juge est dénué du pouvoir d’annulation à l’égard des mesures de résiliation, et ce quel que soit le contrat administratif en cause. Cette solution a, d’abord, été consacrée à propos des marchés publics de travaux (CE, 20/02/1968, Goguelat), puis étendue à d’autre types de marchés publics (marchés de fournitures et marchés de services). Mais, à partir des années 1960, plusieurs solutions ont attesté de que ce principe jurisprudentiel ne concernait pas que les marchés publics, mais était, au contraire, applicable à l’ensemble des contrats administratifs. Ainsi, le Conseil d’Etat a fait application de cette règles à des contrats aussi divers et variés que les contrats de vente, les contrats relatifs à l’occupation du domaine privé des personnes publiques, ou encore des contrats plus atypiques comme un contrat emploi-formation ou un contrat passé pour la gestion de résidences municipales. Pour autant, bien que le juge administratif veuille attribuer une portée très large à ce principe, de nombreuses exceptions lui furent apportées.

B – Des exceptions nombreuses : la fragilisation d’un principe

Les exceptions au principe mentionné plus haut sont relativement nombreuses (1), ce qui enlève de la cohérence à la construction jurisprudentielle ainsi posée (2).

1 – De nombreuses exceptions

La principale exception est aussi la plus ancienne : elle concerne les contrats de concession et a été dégagée par la décision du Conseil d’Etat du 8 février 1878, Pasquet. Elle est fondée sur le fait que le concessionnaire dispose d’un droit acquis à la jouissance de sa concession durant toute la durée prévue au contrat. Puis, le juge administratif a étendu le champ des exceptions à l’ensemble des conventions permettant l’occupation du domaine public. Considérant que les marchés d’entreprise de travaux publics pouvaient se rapprocher des concessions, le Conseil d’Etat a fait de ces marchés une nouvelle exception à la règle décrite plus haut. Enfin, la Haute juridiction a exclu de l’application du principe les contrats conclus entre deux personnes publiques ayant pour objet l’organisation du service public. Cette dernière solution se justifiait par le fait les deux parties au contrat étant des personnes publiques, il n’y avait pas lieu d’accorder à l’une d’elles une forme d’immunité juridictionnelle. Pour autant, confronté au principe dégagé plus haut, le nombre important de ces exceptions soulignait le manque de cohérence de cette jurisprudence.

2 – Une construction jurisprudentielle qui manque de cohérence

Pour le rapporteur public de l’arrêt commenté, « il faut reconnaitre qu’il n’est pas aisé de trouver une cohérence entre les justifications qui sont censées étayer la règle de principe et les motifs pour lesquels il a été jugé nécessaire d’y déroger dans certains cas ». Plusieurs arguments peuvent être relevés. D’abord, le principe, objet de cette étude, se justifie par le fait que l’Administration doit pouvoir, à tout moment et contre indemnité, se défaire d’un cocontractant dont elle ne veut plus. En conséquence, le juge ne devrait pas pouvoir, à propos des contrats de concession, qui supposent une collaboration longue et étroite entre l’Administration et le cocontractant, censurer la décision de résiliation. Pourtant, l’on a vu précédemment que ces contrats constituaient une exception au principe. Par ailleurs, le champ des exceptions devrait coïncider avec les cas ou l’indemnisation du cocontractant ne permet pas de réparer correctement le préjudice qu’il subit, ce qui vise les hypothèses ou le cocontractant est rémunéré, non par un prix fixé à l’avance, mais par les résultats de l’exploitation du service. En effet, celui-ci pourrait en cas de résiliation percevoir une indemnité moindre que ce que lui aurait rapporté l’exécution du service. Or, si les contrats de concession figurent parmi les exceptions, il en va différemment des contrats de régie intéressée et des contrats d’affermage. Dans ces deux dernières hypothèses, le cocontractant peut donc être lésé par la mesure de résiliation. Pourtant, ces deux situations ne font pas partie des exceptions. Ces critiques, associées à d’autres, expliquent l’abandon par le Conseil d’Etat, par l’arrêt étudié, de cette construction jurisprudentielle.

II – Le contentieux de la résiliation : aujourd’hui, un juge aux pouvoirs élargis

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