Le Rôle Du Juge Administratif Dans l'Articulation Du Droit Interne Et Du Droit Européen

que parallèlement au droit de l’Union Européenne il y a le droit de l’Europe qui émane du Conseil de l’Europe, et avec sa jurisprudence de la CEDH influence en partie sur le droit interne et sur le droit de l’Union Européenne. Il sera donc intéressant de voir si le juge administratif a un réel rôle lors des conflits de ces normes juridiques et s’il arrive à les résoudre.

Nous verrons dans un premier temps quelle attitude adopte le juge administratif face au droit primaire de l’Union Européenne (I), puis l’attitude qu’il adopte face au droit dérivé (II).

I) L’attitude du juge administratif face au droit primaire de l’UE

Le problème de la hiérarchie entre Constitution et droit international est particulièrement délicat car il conduit à confronter la logique de l’ordre juridique international et la logique de l’ordre juridique français qui sont inconciliables.

Nous verrons dans un premier temps quelle interprétation de la norme suprême est nécessaire par le juge administratif pour pallier à une absence de dispositions constitutionnelles (A), puis dans un deuxième temps le rôle déterminant qu’a juge administratif dans l’organisation des normes juridiques internes (B).

A) Une interprétation nécessaire de la norme suprême par le juge administratif venant pallier à une absence de dispositions constitutionnelles

La Constitution est silencieuse quand à la question de la hiérarchie des normes existant dans l’ordre juridique interne, on le voit premièrement dans le préambule de la Constitution qui dispose que la France fidèle à ses engagements se conforme aux règles du droit public international dans le cadre juridique interne mais on ne peut donc pas déduire du préambule la supériorité dans l’ordre juridique interne. De plus l’article 55 de la Constitution ne nous aide pas plus, s’il affirme la supériorité de la loi internationale sur les lois promulguées, il ne vise pas la Constitution. Dans l’article 54 de la Constitution « si le Conseil constitutionnel a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut intervenir qu’après révision de la Constitution », donc si une loi de ratification d’un traité est votée alors que celui-ci est contraire à la Constitution, le Conseil Constitutionnel la déclarera donc inconstitutionnelle. Cette obligation de modifier la Constitution ne résulte pas de la supériorité des traités mais cette obligation résulte de considérations pratiques et concrètes. En effet, en cas de conflit entre la Constitution et un traité, la France ne pourrait pas modifier seule l’engagement international ; il lui faudrait obtenir l’accord de tous les Etats partis au traité afin de renégocier l’engagement international. C’est donc le droit interne qu’il faut modifier, donc la Constitution. Et cela s’est produit à plusieurs reprises depuis le début des années 1990 lorsque des traités internationaux portaient atteinte « aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté », selon le Conseil Constitutionnel par exemple en 1992 il a fallu modifier la Constitution pour ratifier le traité de Maastricht.

Au final, les dispositions constitutionnelles ne donnent pas de réponses à la question de la hiérarchie existant dans l’ordre juridique interne, c’est au juge qu’est revenu le soin de clarifier la situation.

Dans le cadre du droit international durant de nombreuses années les occasions d’appliquer les règles internationales en droit administratif français n’ont pas été très fréquentes et ont majoritairement concerné les relations de l’Administration française avec les étrangers se trouvant en France à la défaveur de ses relations avec les citoyens. Mais les points de rencontre entre le droit international et le droit administratif deviennent plus nombreux du fait de l’augmentation des conventions notamment multilatérales auxquelles la France participe et de la diversité et de leur objet.

Le droit international qui est issu d’un accord commun entre les Etats souverains doit primer sur les normes nationales qui lui seraient contraire. Les conventions internationales doivent être respectées par les Etats qui les ont conclu, cela signifie que à partir du moment ou un Etat a conclu un traité, il ne peut pas y déroger même en invoquant son droit national, et même en invoquant son droit constitutionnel. On retrouve ce principe à l’A27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969. La Cour permanente de Justice international dans un avis du 4 février 1932 a affirmé le principe selon lequel « un Etat ne saurait invoquer vis à vis d’un autre Etat sa propre Constitution pour se soustraire aux obligations que lui imposent le droit international ou les traités en vigueur ». Par ailleurs la Cour de Justice de justice de l’UE a repris un avis du 4 février 1932 de la Cour permanente de Justice Internationale dans un arrêt du 17 décembre 1970 « Internationale Handelsgesell Schaft ». Mais il est également impossible de déduire du préambule de la Constitution la supériorité du droit international dans le cadre de l’ordre juridique interne.

B) Le rôle déterminant du juge administratif dans l’organisation des normes juridiques internes

Le Conseil d’Etat, la Cour de Cassation, puis le Conseil Constitutionnel sont intervenus afin de trancher la question de la hiérarchie entre Droit international et la Constitution car les dispositions constitutionnelles ne donnaient pas de réponses claires à la hiérarchie existant dans l’ordre juridique interne. Le juge administratif va donc se charger de cela.

Le Conseil d’Etat a d’abord répondu à la question de manière très implicite dans un arrêt d’Assemblée « Koné » du 3 juillet 1996 qui va dégager un Principe Fondamental Reconnu par les Lois de la République selon lequel la France ne peut pas accorder d’extradition pour des motifs politiques. A partir de là, il semblait y avoir une contradiction entre le traité bilatéral et les principes fondamentaux reconnus par la République française. Le Conseil d’Etat a interprété le traité bilatéral afin de le rendre conforme à un principe constitutionnel. On a pu déduire à partir de ce moment la que, dans l’ordre juridique français, les normes constitutionnelles prévalent sur les normes internationales. Le Conseil d’Etat va être beaucoup plus explicite dans un arrêt du 30 octobre 1998, « Sarran, Levacher et autre », il énonce que « la suprématie qui est conférée par l’article 55 de la Constitution aux engagements internationaux sur les lois, ne s’applique pas dans l’ordre interne aux dispositions de natures constitutionnelles ». Le Conseil d’Etat se place uniquement dans l’ordre juridique interne, le principe qu’il dégage ne vaut que dans l’ordre juridique interne. Cela lui permet de ne pas entrer en conflit, en opposition, avec le principe « pacta sunt servanda » qui continue de prévaloir dans l’ordre juridique international. Dans une lecture stricte, on constate que le Conseil d’Etat se limite à dire que l’article 55 de la Constitution ne reconnaît pas la supériorité des traités sur la Constitution, il n’en dit pas plus. On ne trouve pas dans cet arrêt le fait que la Constitution doit prévaloir dans l’ordre juridique interne sur les traités internationaux, le Conseil d’Etat ne fait qu’interpréter l’article 55. La Cour de Cassation a suivi le mouvement dans un arrêt d’assemblée plénière du 2 juin 2000, l’arrêt « Fraisse ». La Cour de Cassation juge également que la Constitution doit prévaloir dans l’ordre juridique interne sur les traités internationaux. Il faut noter que si le Conseil d’Etat ou la Cour de Cassation affirment bien la supériorité de la Constitution, en aucun cas ils ne vont procéder à un contrôle de constitutionnalité des traités. Le juge ne s’est pas accordé ce pouvoir. Le Conseil Constitutionnel est également venu ajouter sa pierre à l’édifice, il a également affirmé la suprématie de la Constitution sur les normes de droit internationales, il l’a fait dans plusieurs décisions, comme la décision du 10 juin 2004, cependant, il a adopté un raisonnement différent car, en l’espèce, il s’agissait du droit de l’Union européenne, il s’est fondé sur l’article 88-1 de la Constituton selon lequel « la République participe à l’Union Européenne constituée d’Etats qui ont choisi librement en vertu des traités qui les ont institués, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Dans sa décision du 10 juin 2004, le Conseil Constitutionnel interprète cette disposition de la Constitution et il va affirmer que le constituant français a consacré l’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre international tout en confirmant la place de la Constitution au sommet de l’ordre juridique interne.

A l’occasion de la ratification du traité de Lisbonne, le Conseil Constitutionnel juge que la Constitution,