Le patrimoine public

Bibliographie :

• Sirey - Droit administratif des biens, 2015, Michel Degoffe, Philippe Godfrin
• LGDJ - Droit administratif des biens, Sabine Boussard
• Jacqueline Morand devillier, Droit administratif des biens
• Précis Dalloz, Pierre Bon (?)
• Grands arrêts du DAB, dalloz

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Introduction :

        Les administrations publiques disposent d’un patrimoine et ce patrimoine leur permet de fonctionner, d’assurer les missions générales du service public, que la loi leur confie. Ce patrimoine est extrêmement varié. Il est composé :

• de biens corporels : avec des biens meubles et des biens immeubles.
• de biens incorporels - extra-patrimoniaux (ex : des brevets, droit des marques, questions de propriétés intellectuelles, de droits d’auteur).

Ces biens sont soumis à des règles juridiques particulières, le régime qui s’applique est un régime juridique distinct du droit civil et du droit privé (exception faite aux biens du domaine privé des personnes publiques).

La notion de « domaine » est utilisée depuis la nuit des temps. On parlait du « domaine de la couronne » ; elle traduit l’idée que les biens de l’administrations sont soumis à des règles spécifiques. Quand on parle de domaine c’est qu’on veut insister sur les règles applicables à l’administration. Pendant longtemps, il y a eu un code du domaine de l’Etat, ce code a été abrogé en 2006 et on lui a substitué le CGPPP. Ce qui est tout à fait notoire dans ce nouvel intitulé, c’est le concept de « propriété » : il reflète la volonté du législateur de promouvoir une nouvelle conception de ces biens. Ce changement traduit une évolution du droit applicable aux biens publics. Double évolution :

Ce droit s’est enrichi de concepts nouveaux qui insistent plus qu’autrefois sur les garanties que l’on doit apporter à la propriété privée dans ses relations avec l’administration (garanties C° et de la CEDH). Autrefois il y avait une vision très administrative : droit administratif des biens, expression pas très bienvenue car pas complète. Or, l’objet du cours est le droit applicable aux biens de l’administration (différent du droit de l’urbanisme par exemple - droit s’appliquant aux particuliers). On insiste désormais sur la dimension patrimoniale du rapport entre l’administration et ses biens, les biens publics sont désormais perçus comme une richesse économique que l’administration va pouvoir faire fructifier, d’où l’irruption de la notion de propriété. Pendant longtemps, on s’est interrogé pour savoir si l’adm était propriétaire de ses biens. DUGUIT soutenait que l’administration n’était pas propriétaire de ses biens, il n’y avait pas de personnalité morale. Il y a eu tout un débat donc, débat tranché aujourd’hui et le CGPPP inscrit dans le marbre la nature particulière de la relation entre l’administration et ses biens. On insistera donc sur la valeur économique attachée à ce domaine.

3 types de question seront traitées :

• le régime des biens
• les travaux publics : règles qui président à la construction de biens immobiliers (ouvrages publics - biens affectés à l’utilité publiques)
• l’expropriation pour cause d’utilité publique

Ces matières relèvent de la logique des moyens personnels et matériels conférés à l’administration.

Deux parties :

• La propriété domaniale
• Les opérations immobilières publiques

PARTIE 1. La propriété domaniale

        Le terme de « domaine » est une expression consacrée depuis longtemps. Sous l’ancien régime on parlait de domaine royal. Le terme « domaine » désigne les biens qui appartiennent à l’administration. L’idée de domaine correspond à l’idée plus ou moins formulée explicitement que ces biens sont soumis à un régime à part, spécifique, différent des règles de droit civil établies pour régir les rapports de particuliers à particuliers (idée de la décision Blanco). Un certain nombre de ces règles échappent à l’emprise du juge judiciaire ; il y a un droit administratif des biens publics, aux biens de l’administration publique. Trois types d’entités sont visées : Etat, collectivités territoriales, établissements publics.

L’article 537 alinéa 2 du Code civil est explicite puisqu’il nous dit que c’est un droit dérogatoire. Ce droit est construit par la jurisprudence administrative. Ce régime juridique est spécifique ; il est dérogatoire au droit civil et notamment le principe d’inaliénabilité du domaine public. Les biens de l’administration bénéficient d’une protection renforcée, l’administration n’a pas le droit de les aliéner, de les vendre (or l’abusus est une des prérogatives essentielles du droit civil). Ce régime est dérogatoire mais il est surtout adapté à l’utilisation que l’administration fait de ses biens : on dit qu’elle est adaptée à l’affectation du bien.

Cette idée d’adaptation est intéressante car le régime domanial est loin d’être uniforme, il est éclaté. Il y a des biens qui ne sont pas affecté à l’utilité publique, ceux-ci n’ont à priori pas besoin d’être protégés comme les biens affectés à l’utilité publique. Ces biens sont donc à priori soumis au droit civil : ils font partis du domaine privé de l’administration (ex: le domaine forestier). Ce principe d’adaptation va au delà de cette division domaine public / domaine privé, dans le domaine public même il y a une sorte de gradation selon l’affectation du bien à l’utilité publique. Leon DUGUIT parle d’échelle de domanialité selon la nature du service public auquel est affecté le bien.

On pourrait dire que le régime applicable aux biens de l’administration est le produit d’une opération, d’une équation juridique complexe. La constante correspond à l’élément organique de la définition : tous les biens domaniaux sont propriétés d’une personne publique, et en raison de ce critère organique, ils ne peuvent jamais tous être soumis intégralement à des règles de droit privé. Il y a un rapport juridique particulier : un rapport de propriété publique qui justifie l’application de règles aux biens. Quelle est la nature de ce lien juridique ? Est ce qu’on peut le résumer à de la propriété privée ? Puis il y a une variable de nature fonctionnelle ; ces biens domaniaux sont affectés à l’usage du public (ex : plages) et d’autres sont affectés à l’exécution d’une mission de service public.

On va avoir des règles de droit public qui sont variables en fonction de la nature de l’affectation. Quand on parle de domaine public, il faut avoir à l’idée une sorte de millefeuille :

• la première couche étant l’idée que l’administration est propriétaire
•  la 2ème : ce propriétaire est une personne publique
• 3ème : ce bien est affecté à un service public et selon l’affectation on aura des règles différentes.

TITRE 1. La propriété publique

        Cette notion de propriété publique soulève plusieurs interrogations qui se sont posées à la jurisprudence. Est ce que les personnes publiques sont véritablement propriétaires, au sens civiliste du terme ? Il y a le principe d’inaliénabilité (contradiction avec la propriété au sens du droit civil) qui s’applique à ces biens. Si ce droit de propriété existe, est ce que ce droit de propriété des personnes publiques se réduit au droit privé ou est ce que il contient des règles juridiques particulières que l’on ne peut expliquer ni par la propriété privée, ni par l’affectation publique ? Est ce qu’il y a des règles de droit public applicables à tous les biens publics alors même qu’ils ne sont pas affectés à l’utilité publique. La réponse est affirmative : certains biens du domaine privé peuvent être soumis à des règles de public.

Chapitre 1. La reconnaissance aux personnes publiques d’un droit de propriété

Cette reconnaissance aujourd’hui est consacrée par la loi et est même affichée explicitement par le législateur, puisqu’il a adopté un code applicable aux biens domaniaux : le CGPPP. Le débat est donc clos, mais la question n’a été traitée que tardivement. Le conseil constitutionnel en 1989, à propos des lois de privatisation des entreprises publiques va opposer au législateur l’article 17 de la DDHC qui consacre le droit de propriété et vise essentiellement la propriété privée. Le CC° va opposer au législateur qui veut privatiser les entreprises publiques : le droit de propriété. Avant d’en arriver là, il y a eu un débat doctrinal extrêmement vif puisqu’au 19ème siècle la thèse qui prévaut c’est que l’administration n’est pas propriétaire de ses biens.