Finances Publiques

financières des collectivités publiques ou organismes rattachés dit autrement c’est l’étude de l’utilisation de l’argent publique (celui du contribuable) par les administrations publique (sens organique). Les administrations publiques(APU) sont l’Etat, les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales(APUL), et les administrations de sécurité sociale (ASSO), voir l’UE. Nous on s’intéressera essentiellement aux finances de l’Etat. Les finances publiques sont un révélateur des réalités des institutions et participent à la réforme de ces institutions. Par ex l’UE avec le débat est-ce un Etat, non le budget n’est financé que par les Etats membres pas d’impôt européen. Le budget de l’Etat réformé par LOLF (1er /08/01) donc du fonctionnement des administrations de l’Etat. Cette LOLF a suscité la révision générale des politiques publiques (RGPP), c'est-à-dire un diagnostique en vue d’une réforme. Cette LOLF a même suscité une réforme constitutionnelle (lien entre budget et constitution : réforme des institutions politiques). Le droit public financier comprend le droit budgétaire de l’Etat, la comptabilité publique (exécution du budget) et le droit fiscal.

Les enjeux économiques, politiques des finances publiques :

Enjeux politiques : de tout temps la matière financière a été un enjeu politique entre le pouvoir exécutif et le législatif (Angleterre : roi et chbre des communes sur consentement à l’impôt qui a précédé la question de l’autorisation à la défense). Ce pouvoir budgétaire détermine les autres pouvoirs de l’Etat : celui qui détient le pouvoir financier peut mener sa politique. Souvent ce sont des questions financières à l’origine des révolutions (Etats Unis taxe sur thé). Le budget est un acte politique, c’est la traduction du pouvoir politique. A l’origine le budget de l’Etat manifestait un pouvoir politique central mais aujourd’hui ce budget est symbole de la démocratie représentative, le parlement a émergé dès lors qu’il a acquis un pouvoir budgétaire. En France le régime parlementaire a émergé sous la restauration car le parlement contrôlait le budget, pratique institutionnalisée sous la monarchie de juillet (charte 1215 chambre des communes en angl). La monté en puissance du parlement se fait sous la 3eme république et fait émerger un droit budgétaire : ensemble de règles relatives à l’élaboration, exécution et contrôle de l’exécution du budget de l’Etat, droit budgétaire rattaché au droit public. Le droit budgétaire représente le triomphe du parlement représentant les contribuables : la DDHC Art 13, 14, 15 : impôt, transparence financière… Ce droit budgétaire s’est basé sur des textes établis au 19ème siècle (restauration, monarchie de juillet), sont-ils encore adaptés ? Mais aussi des règles comptables. Sous le 1er empire naissance de la Banque de France, ministère des finances, cour des comptes. Sous la 3ème rép le pouvoir budgétaire était commun du parlement, sous la 5ème celui-ci est d’avantage aux mains de l’exécutif. Un texte de base : l’ordonnance organique portant loi organique du 2 janvier 1959 qui fixe les règles d’adoption et contrôle du budget de l’Etat. La prépondérance de l’exécutif sous la 5ème s’explique essentiellement par le fait que l’exécutif maitrise le budget. Réforme en 2001 LOLF qui abroge la loi organique. Enjeu économique de cette réforme.

Enjeux économiques : tout agent économique élabore un budget afin de prévoir ses recettes et dépenses et équilibrer son budget. L’Etat est une personne morale souveraine de droit public. L’Etat dispose de la souveraineté financière, seul l’Etat a le pouvoir de soulever l’impôt (on ne va pas aux communes mais aux trésors publics pour payer l’impôt). L’influence des théories éco sur les finances publiques : pendant longtemps, jusqu’à la 1ere GM idée dominante est que le budget de l’Etat ne devait pas influencer les acteurs économiques (A.SMITH), théories libérales qui limitent l’action de l’Etat aux fonctions régaliennes (armée, défense…), le budget doit être neutre vis-à-vis des agents économiques et en équilibre, la politique fiscale ne peut pas viser la redistribution des richesses ni de lutte contre les inégalités sociales. Mais après la GM et la crise économique de 29 affaiblissent cette théorie libérale, l’Etat doit donc intervenir pour relancer la croissance et atteindre le plein emploi, lutter contre les difficultés sociales des citoyens. La théorie keynésienne légitime l’intervention de l’Etat et appelle a l’interventionnisme et à la nationalisation de certaines entreprises (préambule de la constitution de 46), cette période est dite des 30 glorieuses (Jean Fourastié), le budget de l’Etat est alors un instrument de l’action sur les contraintes car l’Etat avait les moyens de palier la crise et les difficulté sociales, le budget de l’Etat est encadré par la loi organique de 59, l’ordonnance émane du gouvernement et accorde peu de pouvoir au parlement tandis que la LOLF émane du parlement. Dès le début des années 1970, inflation, chômage du aux chocs pétroliers, la ressource publique est difficile à prélever dans un contexte de faible croissance, 90 pourcent des recettes de l’Etat sont d’origine fiscale (impôt), mais l’impôt est sensible au contexte économique, hors en période de crise peu d’investissement etc…un écart se crée entre les dépenses et les recettes, le solde est négatif, on parle de déficit (contraire excédent). Tous les budgets de 1980 ont été adoptés en déficit et aucuns en équilibre. La solution est l’empreint, les recettes sont alors provisoires et des intérêts viennent en surplus : donc alimentation de la dette publique. On entend par déficit publique celui des APU, limité a 3% du PIB en Europe, la dette publique elle est limité à 60% pu PIB. La dette nous concerne tous car l’Etat c’est nous, tous les contribuables le finance. Dans ce contexte le budget de l’Etat marqué par le crise est devenu un instrument sous contrainte au sens où les ressources se font rares alors que c’était un moyen de lutter contre les contraintes. La loi de 1959 n’est donc plus adapté au contexte, ce texte est remplacé par la loi organique relative aux lois de finances LOLF après 36 tentatives et encore réformée le 12 juillet 2005. Cette LOLF dite nouvelle constitution financière s’impose au législateur, elle vis a passer d’une logique de moyens à une logique de résultats, une logique de moyens signifie qu’un bon budget est celui qui augmente, une logique de résultat se réfère à un budget qui parvient à ses buts à moindre couts. Au cœur de cette réforme la performance introduite dans le fonctionnement des finances publiques. Quels sont les objectifs de la LOLF :

_ Institution d’un nouveau cadre des gestions publiques orienté vers les résultats et l’efficacité publique (police orienté vers politique du résultat)

_ accroitre le pouvoir du parlement en matière d’information et transparence financière. Son succès vient que la LOLF est initié par le parlement, c’’est une proposition de loi organique et non projet de loi. Elle s’inscrit aussi dans une logique de consensus politique car adopté pendant une cohabitation politique. Ce texte s’inscrit dans un mouvement plus large de réforme, depuis les 90 les pays de l’OCDE connaissent un mouvement de réforme de leur gestion publique fondé sur la performance : le new public managment. Désormais l’OCDE invite à la gestion publique par la performance. En France cette réforme empreinte la voie budgétaire et comptable. La nécessité de réforme peut aussi s’expliquer par le fait que les citoyens contribuables s’intéressent plus aux résultats des politiques publiques que des moyens mis en œuvre : le taux de prélèvement obligatoire (fiscaux et sociaux) s’élèvent à environ 44% du PIB, c'est-à-dire que 44% des richesses sont prélevés pour financer les APU qui ensuite les redistribue. Aujourd’hui on a atteint le plafond des prélèvements, tendance donc à la baisse pour rester compétitif. Le citoyen estimant qu’on a atteint un niveau limite de prélèvement il se soucie donc des résultats. Pour mesurer la performance de l’action publique on procède sur 3 angles :

_ Efficacité socio économique sur environnement général (point vu du citoyen)

_ La qualité sous angle de l’usager du service public

_ L’efficience : action au moindre cout pour le contribuable

Peut-on introduire ce concept économique de performance dans le service publique non marchant : l’administration (effets pervers). Autre effet de cette gestion publique par la performance du point de vue des gestionnaires qui se voient accorder une liberté dans l’emploi des crédits et en contre partie il aura une lourde responsabilité quant aux résultats de sa gestion. Nouvelle présentation des crédits de l’Etat : mission, programme, action. Ex : la mission : recherche et enseignement supérieur, programme : formation supérieure et recherche, action : parcours licence. Cette représentation MPA permet d’évaluer les politiques publiques de l’Etat, car à chaque mission ou programme il y a des objectifs à atteindre (chiffré à un certain nombre d’échec par ex) ces objectifs étant mesurés par des indicateurs de performance. A chaque programme est rattaché un projet annuel de performance ou PAP, et une fois ce programme exécuté lui sera rattaché un rapport annuel de performance