Contentieux Administratif

t l'Espagne, Lettonie, l'Estonie, Hongrie, Slovénie, Slovaquie. En Espagne et au Luxembourg on a un conseil d'état qui est purement consultatif.

CHAPITRE 1 : HISTOIRE, LEGITIMITE ET FONCTION DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.

SECTION 1. LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

$1. Les prémices : l’Ancien Régime et la Révolution

Une juridiction administrative suprême ne peut assurément apparaître que dans un régime disposant d’une administration suffisamment forte et puissante.

A). LA SEPARATION DES AFFAIRES PUBLIQUES : L’ANCIEN REGIME

C’est sous Philippe le Bel (mort en 1314) qu’on a commencé à voir un état central fort. Et c’est sous Philippe le Bel qu’on a commencé à voir l’Etat central se structurer. Et ce n’est innocent que ce sois sous Philippe le Bel qu’on est à ce moment là, une institution qu’on appel « la curia regis », qui a d’une certaine manière quelque chose à avoir avec le CE. Cette « curia regis » avait en réalité 3 organes :

• Le Parlement : Jugement des affaires entre parties privées.

• La Cour des comptes : La surveillance des domaines et des finances de la Couronne ainsi que le contrôle des recettes et des dépenses.

• Le conseil du roi : qui restait en place auprès du souverain. Il le conseillait dans le gouvernement et l’administration du royaume.

Mais il y avait aussi certaines affaires contentieuses qui étaient portées devant lui.

=> Nous pouvons voir que ce conseil du roi était un peu l’ancêtre du conseil d’Etat de Berlin. Ce qui le rapproche c’est donc l’idée que quand l’Etat se renforce, quand le pouvoir se centralise, il se dote d’institutions qui lui permet d’exercer ce pouvoir. L’Etat s’affirme donc sous Philippe le Bel.

Ce qui est beaucoup moins vrai, en revanche, c’est l’idée que cette institution là va servir à faire respecter un droit spécifique, parfois d’ailleurs va permettre de le définir qui serait le droit administratif. Pourquoi ? Ca c’est François Burgaud : Il explique qu’il n’y a pas de véritable droit administratif sous la monarchie et donc c’est ça qui va nous séparer en réalité du CE moderne.

La centralisation de l’administration du royaume s’illustra également au niveau local avec la transformation, sous Louis XIII, des anciens représentants du roi en intendant dotés de larges prérogatives et notamment de pouvoirs de surveillance sur les cours judiciaires.

Leur activité suscita l’opposition de la noblesse et des Parlements. Ces derniers tentaient depuis longtemps de s’immiscer dans le contentieux des affaires administratives. Leur activisme grandissant conduisit Louis XIII à faire aux Parlement « très express inhibitions et défenses [de connaître des affaires] qui peuvent concerner l’Etat, administration et gouvernement d’icelui » (Edit de Saint Germain en Laye, 1641).

On continu dans la grande voie de la centralisation du royaume, et on a là, à la fois un Etat plus fort et donc des attributions plus grande pour les institutions qui y sont adossées. C’est là qu’on voit que le conseil du roi sous la monarchie absolue, par exemple sous Louis XIV, est quand même assez puissant parce qu’il a en son sein les prérogatives de le cours de cassation d’aujourd’hui, du CE d’aujourd’hui et du tribunal des conflits (3 en 1). La cour de cassation s’appelait à l’époque, le conseil des parties, et les fonctions du CE était divisé entre le conseil des dépêches et le conseil des finances.

B). LA SEPARATION DES POUVOIRS: LA REVOLUTION

Un grand détour par la révolution. La révolution va en réalité marquer une grande rupture avec l’ancien régime mais aussi une grande continuité dans beaucoup de domaine. On connait la loi des 16 et 24 août 1790 : La loi dit de séparation des autorités. Son article 13 dispose « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions » => C’est assez fort, c’est cette fameuse séparation des autorités administratives et judiciaires mais ce qu’il faut voir c’est qu’en réalité dans l’Edit de Saint-Germain de 1641, il y avait déjà la même interdiction. Cette loi de séparation des autorités ont la présentée en réalité comme la manifestation de la volonté des révolutionnaires de se prémunir contre la puissance des parlements à l’époque qui était des tribunaux.

=> Et donc de ce point de vue là, on a une réaffirmation de ce qui était le produit de notre histoire : l’administration ce n’est pas l’affaire du juge.

Cela va être réaffirmé par plein de textes et notamment très vite après la loi de 1790, le décret du 16 fructidor an III qui fait défense aux tribunaux de commettre des actes d’administrations de quelques espèces que ce sois. Ce qui est assez intéressant c’est que cette réaffirmation de la séparation des autorités va déboucher sur quelque chose de radical : la suppression du conseil du roi en 1791 (Loi du 25 mai 1791).

=> Donc on se trouve avec un vide total quand au contrôle juridictionnel de l’administration. Plus personne n’est à ce moment là le juge de l’administration.

Pacteau exprimait sur cette loi de 1790 : Par crainte du juge administrateur on préfère l’administrateur-juge. On retire tout contrôle juridictionnel sur l’administration. L’administration se contrôle elle-même et donc on bascule vers un système de l’administrateur juge.

$2. Les fondements : du Consulat au Second Empire

A). UNE SYNTHESE ORIGINALE : L’ŒUVRE DE NAPOLEON

Moins de 10 ans après la constitution du 22 frimaire an VIII crée le CE dans sa version moderne. 52 de la C° du 22 frimaire an VIII charge le CE de résoudre les difficultés qui s’élève en matière administrative.

Et voilà ce qu’en explique Pacteau : C’est finalement cette hantise du juge judiciaire qui a finalement assis, alimenté et assuré l’existence de la juridiction administrative. D’un côté le rejet du contrôle judiciaire sur l’administration était trop ancré dans les conceptions pour ne pas survivre, d’un autre côté l’administrateur juge, née de la loi de 1790, n’est pas durablement tenable, ni acceptable, ni supportable. Et donc le juge administratif deviendra écrit Pacteau, « l’alternative nécessaire comme une résolution du dilemme du contentieux administratif, une sorte de « ni ni », ni le juge ordinaire, ni l’absence de juge.

=> On ne veut pas de juge, on s’aperçoit quand même qu’il faut un juge donc on va créer un autre juge.

Le juge administratif va définir une règle spéciale et si il y a une raison sociale, ca va conforter la légitimité d’un juge spécial.

B). DES COMPOSITIONS SALVATEURS : DE LA REVOLUTION AU SECOND EMPIRE

En 1799 et 1800, la Constitution de l’an VIII créé le Conseil d’État et la loi du 28 pluviôse an VIII, les conseils de préfecture (CP) départementaux, compétents pour des domaines précis. Napoléon avait crée le CE avec cette idée qu’il faut quelqu’un qui vienne contrôler comment ça marche sinon l’arbitraire est insupportable. La logique même du système c’est l’accroissement du contrôle et donc le renforcement de garantie des droits.

La compétence du Conseil d’État est consultative : la décision en ce domaine demeure théoriquement celle du chef d’État, le Conseil ne faisant que proposer une solution. Mais, dans la majorité des cas, ses projets d’arrêts sont suivis par Bonaparte (système dit de la « justice retenue »).

Mais cette logique fait que cette institution a été extrêmement associée à l’emprise impériale. Si bien, que sous la monarchie de juillet, on a eu des propositions de supprimer le CE parce qu’il était vécu comme l’héritier trop direct de Napoléon. A chaque fois l’institution a survécu avec un même processus « la purge » (on vire les gens qui étaient là, on en met d’autre à la place et on réforme).

Mais ses réformes, là font un peu plus s’encrée dans les institutions à chaque fois et c’est ainsi que sous la monarchie de juillet en 1831 qu’une grande réforme va conduire à un décret qui va créer à la fois des audiences publiques et le ministère public (commissaire du gouvernement).

Va ensuite devenir en 1849, commissaire du gouvernement. Pourquoi ? Parce que sous le 2nd empire on garde le CE et on va le doté de la justice déléguée (permet au Conseil d’État de devenir un juge administratif à part entière décidant lui-même sans intervention du pouvoir exécutif « au nom du peuple français »). On crée d’ailleurs le TC.

Ca ne durera pas longtemps car Napoléon va faire son coup d’Etat et sous le 2nd empire on va rétablir la justice retenue et on va supprimer le TC avec l’épisode Reverchon.

La loi du 24 mai 1872