La Revalorisation Du Parlement

rd Balladur a été chargé de rédiger un rapport sur la rénovation des institutions de la cinquième république avec l'objectif affiché de « renforcer le rôle du Parlement, rénover le mode d’exercice du pouvoir exécutif et de garantir aux citoyens des droits nouveaux ».

La voie qu’emprunte cette révision est toutefois doublement singulière. D’une part, de très nombreuses modifications introduites par cette révision de grande ampleur concernent, de près ou de loin, l’institution parlementaire. L’articulation du projet de révision que détaille l’exposé des motifs le souligne : « un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement profondément renforcé, des droits nouveaux pour le citoyen ». D’autre part, le rééquilibrage des pouvoirs publics en faveur du Parlement, unanimement souhaité , s’apparente à un véritable pari. Dans une logique de type mécaniste chère à Montesquieu, le constituant espère atteindre son objectif en assouplissant le parlementarisme rationalisé sans remettre en cause ces « fondamentaux » de la Ve République que sont la présidentialisation du régime, la prééminence de l’exécutif dans la définition de la politique nationale ou le cumul des mandats.

Sur le fond, la traduction la plus symbolique de cette volonté de rééquilibrage est la définition, un demi-siècle après celle des fonctions présidentielle et gouvernementale, de la fonction du Parlement. Dans sa nouvelle rédaction, l’article 24, al. 1er de la Constitution affirme solennellement : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». De façon plus substantielle, cette revalorisation du Parlement se traduit par l’attribution de compétences nouvelles aussi bien à l’égard du Gouvernement que du Président de la République. Elle passe également par l’amélioration de sa représentativité. L’article 24 révisé fixe ainsi à 577 députés et à 348 sénateurs le nombre maximal de parlementaires. Il rend plus impartial le découpage des circonscriptions électorales dans lequel intervient désormais une commission indépendante. Enfin, les Français établis hors de France seront représentés à l’Assemblée nationale comme au Sénat. En résumé, la révision de juillet 2008 définit quatre axes principaux pour favoriser le rééquilibrage des institutions en faveur du Parlement : assouplir le parlementarisme rationalisé, accroître le contrôle de l’exécutif, rénover la procédure législative et revaloriser la fonction de parlementaire.

Longtemps envisagée, aussi longtemps différée, la revalorisation du Parlement fut au cœur de la révision constitutionnelle de 2008. Le Parlement était devenu sous la Ve République une chambre d'enregistrement des volontés de l’exécutif. Il convenait de remédier à ce déséquilibre, qui avait lui-même succédé à un autre, au profit du Parlement sous la IV République.

La constituant avait en effet voulu mettre fin en 1958 aux excès du parlementarisme à la française qui avaient caractérisé la IVe République et la IIIe République avant elle : toute puissance du Parlement, instabilité gouvernementale, immobilisme et incapacité de l’État. Comme en 1946, le constituant s'était employé à rationaliser le régime parlementaire qui devait tendre à l'efficacité : il fallait donner à la France un exécutif capable de gouverner. Cela s'est traduit par le rétablissement de l'autorité gouvernementale et par l'affaiblissement du Parlement dans l'exercice de ses deux fonctions majeures : sa fonction de contrôle de l'activité du Gouvernement.

L'abaissement a été atteint au-delà même de toute attente. Les mesures de rationalisation se sont conjuguées au fait majoritaire qui s'est enraciné dans la vie politique française à partir de 1962 et qui a permis aux gouvernements successifs de s'appuyer sur des majorités relativement disciplinées et dociles. Cela a conduit à un abaissement remarquable du Parlement, alimenté par ailleurs par les transferts de compétences réalisés au profit de l'Union européenne corrélative de la représentation nationale.

Des propositions de réformes ont été formulées depuis un certain nombre d'années pour revaloriser le Parlement. On pense notamment au rapport et aux propositions du comité Vedel datant de 1993. Les progrès ont été relativement lents et modestes. Un mieux est cependant enregistré en 1995 par la modification du régime des sessions et l'abandon aux parlementaires de l'ordre du jour des assemblées une séance par mois. S'ajoutent également différentes initiatives des assemblées elles mêmes qui ont permis de développer leur activité de contrôle.

De fait, la campagne présidentielle de 2007 avait révélé un accord assez large de l'ensemble des candidats sur la nécessité d'un revalorisation du Parlement , soit en changeant de système politique , soit en le rééquilibrant. C'est la seconde solution qu'avait annoncée et qu'a suivie Nicolas Sarkozy en installant le « comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République », présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur. Les nombreuses propositions formulées dans son rapport ont été en bonne partie reprises et introduite dans la Constitution par la révision du 23 juillet 2008. Ainsi, le Parlement a-t-il été revalorisé, pour le moins dans les textes, dans l'exercice de ses deux fonctions de législateur et de contrôleur.

Cet objectif général de revalorisation du Parlement doit cependant être abordé dans sa complexité.

D'une part, si le Parlement peut être appréhendé comme un tout, il doit aussi être envisagé dans sa diversité pour mieux cerner la réalité de sa revalorisation. Il est en premier lieu constitué de deux chambres dont le rôle n'est pas exactement le même dans l'exercice de ses fonctions législative et de contrôle. Surtout au sein de chaque assemblé, se côtoient majorité et opposition parlementaires dont les possibilités et les intentions divergent nécessairement.

D'autre part, le problématique n'est pas la même selon que l'on envisage la fonction législative ou de contrôle du Parlement, ce qui conduit à les aborder séparément. En effet, le rééquilibrage des institutions trouve sa limite dans la nécessité de préserver l'efficacité du système politique. Le Gouvernement doit pouvoir agir et doit donc continuer à pouvoir transformer sa politique en termes législatifs. Par ailleurs, le contrôle de l'activité gouvernementale s'inscrit dans le cadre d'une donnée politique structurante sous la Ve République : le fait majoritaire qui exclut de fait, l'idée de sanction et modifie les finalités du contrôle. Dans ces limites, la revalorisation du Parlement vise à permettre aux représentants du peuple de retrouver prise sur la politique nationale et d’être en mesure sinon de contrebalancer le pouvoir exécutif, pour le moins d'assurer une forme de limitation du pouvoir.

Dans quelle mesure la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 rassemble t-elle les critères nécessaires à la revalorisation du Parlement, ainsi que de son activité ?

Il s'agira ainsi de monter dans quelle mesure le Parlement a retrouvé une certaine maîtrise de la loi (I) et comment son activité de contrôle a été renforcée et diversifiée (II) suite à la révision constitutionnelle de 2008.

I. Le retour d'un contrôle partiel de la loi

Le rôle du Parlement dans l'élaboration de la loi a été incontestablement renforcé par l'effet, en particulier, de la révision de 2008 mais sans pour autant remettre en cause la domination du gouvernement. En effet, cette revalorisation profite plus spécialement à la majorité parlementaire (A) de sorte qu'elle implique surtout une modification des rapports entre la majorité et la gouvernement qu'elle soutient. Si ce dernier est nécessairement conduit à prendre en considération les propositions des parlementaires de sa majorité, celle ci demeure au service de la politique gouvernementale (B). En outre le gouvernement conserve pour l'essentiel les moyens d'obtenir que sa politique soit ratifiée par le Parlement.

A. Une revalorisation favorisant la majorité parlementaire

Si l'ensemble des parlementaires bénéficie des mesures de revalorisation en matière législative, seule la majorité parlementaire au sein de chaque chambre est en situation d'en retirer véritablement profit pour contribuer à l'élaboration de la loi. L’opposition ne peut évidements pas imposer l'adoption d’amendements et de lois. Deux types de mesures doivent être en particulier évoqués.

En premier lieu, les conditions d'examen des textes par les commissions parlementaires permanentes ont été améliorées. Le gouvernement ne leur laissait pas toujours le temps de travailler. Aussi, l'article 42 alinéa 3, a-t-il été modifié en 2008 pour que les commissions disposent en principe d'un temps minimum d'examen des textes. Ainsi, pour la première lecture, un délais de six semaines est prévu entre le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi sur le bureau d'une assemblée et sa discussion en séance plénière. Ce délai est de quatre semaines devant l'autre assemblée à compter du moment ou le texte lui est transmis.