Obligations

considéré comme juste. L’exigence de transparence est donc un élément de « bonne gouvernance» et doit s’appliquer naturellement aux finances publiques. Aujourd’hui « le code de conduite en matière de transparence des finances publiques » du FMI ou « les lignes directrices pour la transparence budgétaire »de l’OCDE sont des exemples saillants révélant véritablement la volonté internationale de mettre en place des « bonnes pratiques » en matière de gestion budgétaire des Etats.

L’idée de transparence est véhiculée non seulement au niveau national avec la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 qui ne manque pas de réaffirmer « son attachement à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques ainsi qu’au principe de bonne gouvernance » mais aussi au niveau international et sous régional il existe une panoplie de textes qui prennent en compte cet objectif.

Ainsi l’UEMOA a adopté une annexe à la directive n°02/2000/CM/UEMOA portant adoption du code de transparence dans la gestion des finances publiques. I l est clairement affirmé au niveau du préambule de ce code de transparence que « les Etats et leurs institutions doivent, quelque soit leur niveau de développement, concevoir et affirmer des principes clairs au regard de l’orthodoxie financière et d’une gestion saine et transparente des finances publiques ».

Mais intéressons nous à présent à cette notion de transparence. Si l’on se réfère à la directive précitée la transparence y est définie comme s’accordant « à la franchise, à la loyauté et à la clarté dans l’exercice des responsabilités et fonctions assignées ». Elle est aussi la qualité de ce qui fait paraître la vérité toute entière sans l’altérer. La transparence se définit donc comme ce qui est visible et compréhensible par tous. La transparence dans les finances publiques signifierait « l’information claire du public sur la structure et les fonctions des administrations publiques, les visées de la politique des finances publiques, les comptes du secteur public et les projections budgétaires »[2].Il ressort de ces développements qu’il ne peut y avoir de transparence sans contrôle, le contrôle de la gestion publique.

En ce qui concerne la notion de contrôle le Littré après avoir noté les origines du mot le définit comme étant une vérification administrative. Pour le Larousse le mot contrôle signifie une vérification, une surveillance, un examen de certains droits ou de certains faits .En somme quelque soient les définitions données à la notion de contrôle, il convient de retenir avec Monsieur. Lévy qu’il est « le rapprochement d’une activité de l’Administration telle qu’elle est, a été ou sera avec ce qu’elle doit ou devait être ». En matière de finances publiques, le contrôle évoque selon J.F.Fabre l’idée de vérification c'est-à-dire « le fait de s’assurer qu’une chose est bien telle qu’on l’a déclarée ou telle qu’elle doit être par rapport à une norme donnée »[3]. Logiquement, la fonction de contrôle intervient après coup pour examiner la correcte exécution des décisions initialement arrêtées et en cas d’irrégularités pour prononcer des sanctions.

Le contrôle des finances publiques apparaît très péremptoire pour deux mobiles. D’abord il permet d’assurer une bonne gestion administrative et financière des services publics. Enfin étant donné que le budget s’analyse en une série d’autorisations données par le Parlement et par les assemblées délibératives au plan local, pour que son vote recèle une quelconque importance il faut l’existence de mécanismes destinés à imposer au gouvernement et autres organes exécutifs , le respect de ces autorisations.

Pour assurer cette mission de contrôle les Etats modernes se sont orientés vers l’implication des différentes institutions issues de la séparation des pouvoirs chère à Montesquieu.

C’est à ce titre que s’imbriquent dans le domaine de la gestion publique un contrôle administratif mis à la charge des différents organes internes de l’administration financière, un contrôle législatif que le Parlement est tenu d’assurer et un contrôle juridictionnel dont la Cour des Comptes reste l’acteur principal.

En récapitulant on peut dire que c’est l’objectif de transparence qui induit la nécessité du contrôle de la gestion publique, lequel contrôle aboutit en cas de constatation d’irrégularités à l’engagement de la responsabilité de l’agent fautif. Compte tenu de ces éléments existe en finances publiques un régime de responsabilité spécifique aux agents du budget autour duquel notre analyse va porter.

La responsabilité, tirée du mot latin « respondere » ne fait pas l’objet de définition textuelle. Mais il est possible d’en avoir une interprétation en analysant les articles 118 et 119 du code des obligations civiles et commerciales du Sénégal qui considère « est responsable celui qui, par sa faute a causé un dommage à autrui », la faute étant considérée comme « tout manquement à une obligation préexistante de quelque nature qu’elle soit ». Il en découle que la responsabilité n’est rien d’autre que l’obligation de répondre de ses actes, de manière générale l’obligation de répondre d’un dommage causé devant la justice et d’en assumer les conséquences. Elle revêt une signification précise chez chaque agent. Les agents auxquels nous nous intéressons agissent dans le cadre de l’exécution du budget.

Le budget occupe une place de choix dans les finances publiques modernes parce qu’étant retenu comme l’outil de traduction des politiques publiques. Il n’est pas à confondre avec la loi de finances qui est l’acte juridique qui confère au budget une existence juridique. Aux termes de l’art 17 de la loi de finances du Sénégal le budget est « constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges de l’Etat ».

Il va sans dire que le budget des collectivités locales ne pourra être soustrait dans cette étude tout d’abord parce qu’il est tenu de respecter un certain nombre de principes relatifs aussi bien à son vote qu’à sa mise en œuvre[4], mais encore les collectivités locales ne bénéficiant pas à proprement parler d’une véritable autonomie financière se doivent d’utiliser leur budget à bon escient afin de satisfaire les besoins les plus urgents. Ainsi, le budget ne sera pas confiné aux seules ressources et charges de l’Etat mais celles des autres collectivités et organismes publics seront prises en compte.

L’exécution administrative et comptable du budget est assurée par les agents définis par les règlements de la comptabilité publique à distinguer avec l’exécution financière mise à la charge du Trésor public, considéré aujourd’hui comme caissier et banquier de l’Etat. Néanmoins il reste à déterminer qui sont les véritables agents concernés, ceux qui ont en charge l’exécution du budget. A cet effet les textes en matière comptable sont venus les définir et préciser leurs attributions et compétences.

Pour tendre à une gestion transparente et efficace les Etats se considérant démocratiques ont établi des lois de finances et des réglementations sur la comptabilité publique. Ainsi au Sénégal a été élaborée la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative à la loi de finances, remplaçant la loi 75-64 du 28 juin 1975 portant le même objet, et le décret 2003-101 du 13 mars 2003 portant règlement général sur la comptabilité publique. Ce dispositif juridique s’inscrit dans la détermination du cadre d’exercice et des compétences des agents du budget. Ces derniers sont répartis en trois catégories : les administrateurs, les ordonnateurs et les comptables publics.

Les administrateurs « constatent et liquident les recettes et proposent des engagements de dépenses et en préparent la liquidation »[5]. Les ordonnateurs quant à eux « prescrivent l’exécution des recettes, engagent les dépenses et en ordonnent le paiement »[6].Le comptable si l’on se réfère à l’art 24 du décret 2003-101 du 13 mars 2003 portant règlement général sur la comptabilité publique peut être considéré comme l’agent public chargé du recouvrement, de la garde et du maniement des fonds, valeurs et titres confiés à l’Etat. Ces agents ainsi définis constituent les éléments clés de la comptabilité publique considérée comme un édifice des textes tirés du besoin d’assurer la légalité et la régularité de toutes les opérations d’exécution du budget en raison du souci de rigueur qui doit caractériser la gestion des finances publiques. Les administrateurs, les ordonnateurs et les comptables publics sont tenus de répondre de leurs actes s’il s’avère qu’ils n’ont pas rempli les missions qui leur étaient dévolues ou l’ont mal remplies.

Etant donné la possibilité du cumul des fonctions d’administrateur et d’ordonnateur et le faible impact que peut avoir l’exercice des attributions d’administrateur sur le maniement des fonds publics abstraction sera faite de la responsabilité de l’administrateur lui-même. La responsabilité des agents du budget va ici se résumer à la responsabilité des ordonnateurs et des comptables, conséquence logique du sacro-saint principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics. C’est le décret 2003-101 du